Lausunnon esitys PDF-tiedostona
Lausuntopyyntö koskee Euroopan Komission 12.9.2023 antamaa yritysverotukseen liittyvää ehdotusta neuvoston direktiiviksi koskien yritysten tuloverokehystä Euroopassa (BEFIT; COM(2023) 532 final).
Monikansallisten konsernien voittojen verottamisessa on havaittu hankaluuksia. Euroopassa näitä voittoja verotetaan 27 erillisellä verolainsäädännöllä, joiden yhteensovittamisesta seuraa muun muassa kilpailun vääristymistä yritysten välillä, verotuksen epävarmuutta, hallinnollisia kustannuksia sekä maiden välisiä veroriitoja.
BEFIT-ehdotus sisältää yhteiset laskentasäännöt yritysten verotettavien voittojen laskemiseen, näiden voittojen yhdistämiseen konsernitasolla sekä yhdistetyn veropohjan jakamiseen konsernin yritysten kesken. Konsernitasoisen veropohjan jakaminen määrittää myös verotulojen jakautumista maiden kesken. Ehdotus on pakollinen suurille (yli 750M€ kokonaisliikevaihdon) konserneille, pienemmille vapaaehtoinen. Lisäksi ehdotuksen mukaisesti laskettu veropohja voisi muodostaa pohjan EU:n uudelle omalle varalle. Ehdotuksen pyrkimyksenä on yksinkertaistaa yhteisöverotusta luomalla yhdet yhtenäiset säännöt sisämarkkinoille ja tätä kautta edesauttaa talouskasvua ja kannustaa investoimaan. BEFIT-ehdotus korvaa aiemman C(C)CTB-ehdotuksen.
Direktiiviin liittyvien kansallisten lakien, asetusten ja määräysten ja tarkoitus tulla voimaan vuoden 2028 alusta ja niitä sovellettaisiin 1.7.2028 alkaen.
Yritysten tuloverotukseen liittyvien laskentasääntöjen yhtenäistäminen vaikuttaa olevan perusteltua toteuttaa Euroopan tasolla (tai muulla kansallista tasoa korkeammalla tasolla), koska ongelman juurisyy on eri verojärjestelmien yhteensovittamisessa, jota yksikään Euroopan Unionin jäsenmaa ei kykene yksipuolisilla omilla toimillaan ratkaisemaan (on toissijaisuusperiaatteen mukaista). Konsernitasoisen yhteisen veropohjan muodostamiselle ja sen jakamiselle konsernin yritysten kesken vaikuttaa sen sijaan olevan vähemmän perustetta.
Keskeinen peruste yhteisen veropohjan laskemiselle vaikuttaa olevan hallinnollisten kustannusten pieneneminen sitä kautta, että konsernin emoyhtiön tarvitsee asioida vain yhden verottajan kanssa. Toinen perustelu vaikuttaa olevan verotulojen tuominen Euroopan Unionin omiin varoihin. Kaikista vähiten kunnollisia perusteluja vaikuttaa olevan veropohjan allokoinnille konsernin yritysten kesken.
Aiemmissa yhteisen yritysverojärjestelmän ehdotuksissa (kuten Pilari 1) veropohjien uudelleenjakoa on perusteltu muun muassa digitaalisia palveluita tarjoavien yritysten veropohjien kohdentumisen hankaluuksilla. Taustalla on ollut pyrkimys kohdentaa yrityksen voittojen verotusoikeus tarkemmin sille maalle, jossa toimintaa harjoitetaan. Digitaalisten palveluiden kohdalla verotusoikeuden kohdentaminen kohtaa erityisiä hankaluuksia, koska palvelun tarjoaja voi käydä kauppaa myös paikassa, jossa se ei fyysisesti ole. BEFIT-ehdotuksessa ei kuitenkaan rajoituta digitaalisia palveluita tarjoaviin yrityksiin. Siinä missä digitaalisia palveluita tarjoavien konsernien voittojen verotusoikeuksien uudelleen jakamiselle on selkeämmät perusteet, muiden yritysten osalta perusteet ovat huomattavasti hatarammat. Erityisesti herää kysymys siitä, mikä on peruste verotusoikeuden uudelleenjaolle sellaisen yrityksen kohdalla, joka harjoittaa perinteistä liiketoimintaa paikan päällä.
Verrattuna samaan aikaan etenevään OECD:n Pilari 1-ehdotukseen BEFIT-ehdotuksessa poiketaan myös siinä, että yritysten kaikki voitot uudelleenallokoidaan, ei ainoastaan niin kutsutut ylivoitot. Tässäkään ei tunnuta esiteltävän selkeää perustetta sille, miksi yksityiskohdissa halutaan poiketa toisesta samankaltaisesta reformista. Ehdotus poikkeaa myös liikevaihtorajan osalta Pilari 1:stä, jossa rajana on 20 mrd.€ (ks. Ropponen 2023). Ehdotuksessa raja on huomattavasti matalampi, 750M€. Liikevaihtorajaan liittyen keskeistä on tunnistaa se, että vaikutukset voivat olla hyvin erilaisia riippuen siitä, kuinka tämä raja on täsmälleen valittu. Raja voi myös muuttua myöhemmin. Suomeen tehtävien investointien houkuttelevuuden näkökulmasta 20 mrd. euroa matalammat rajat ovat huomattavasti haitallisemmat (ks. Ropponen ym. 2023a,b). Samalla yksi reformin keskeinen pyrkimys oli kannustaa investoimaan.
Reformin siirtymäajanjaksoksi ehdotetaan aikaväliä 7/2028-6/2035, jona aikana verotuotot allokoitaisiin konsernin yritysten välillä niiden verotettavien tulojen osuuksien suhteissa. Tämän jälkeen (tai mahdollisuuksien mukaan jo tänä aikana) pyrkimyksenä on siirtyä kohti pysyvää jakomekanismia, joka voisi perustua jonkinlaiseen jakokaavaan. Kansallisesta näkökulmasta on syytä kiinnittää huomiota siihen, että jakokaavan yksityiskohdat voivat vaikuttaa suurestikin Suomeen kohdistuviin veropohjiin ja tätä kautta myös verotuottoihin. On esimerkiksi mahdollista, että jakokaavaan ilmaantuu vastaavia elementtejä kuin oli aiemmin C(C)CTB-esityksessä (Kauppinen ja Ropponen 2020), jonka BEFIT-esitys korvaa. Osaa näistä jakokaavan elementeistä (pääoma, työvoima) voi olla mahdollista sijoitella strategisesti kevyemmän verokohtelun saamiseksi. Jos tällaiset elementit ilmaantuvat jakokaavaan, reformi lisäisi kannustetta sijoitella näitä elementtejä strategisesti.
Huomionarvoista on myös, että jos jakokaavan komponentit sisältävät esimerkiksi pääomaa, työvoimaa ja myyntejä, niiden kautta muodostuva veropohjien jakautuminen voi olla lähellä nykyistä, eli ihan kuin reformia ei olisi tehty. Tällöin olisi tehty laaja hallinnollista taakkaa (kustannuksia) aiheuttava muutos, jolla ei olisi juurikaan vaikutusta lopputulemalle (ei hyötyä). Jos veropohjat puolestaan jakautuisivat nykyisestä hyvin poikkeavalla tavalla, herättäisi se kysymyksen siitä, onko muutos perusteltu ja mihin ongelmaan muutos vastaisi. Kyseessähän ei ole reformi, joka kohdistuu esimerkiksi vain digitaalisiin palveluihin, joille voidaan nähdä perustetta, vaan myös muihin toimintoihin ja muille toimialoille.
Ehdotus jättää veroasteen kansallisesti päätettäväksi, kuitenkin sillä rajoituksella, että sen perusteella muodostuva efektiivinen veroaste (ETR) ei alita 15 prosenttia (jotta minimiveroastedirektiivin kanssa linjassa). Yhteiset säännöt kuitenkin rajoittavat maakohtaisten tukien käyttämistä, mikä voi korostaa veroasteen roolia maiden välisessä verokilpailussa. Tämä on kansallisesti kiinnostava ja pohdittava näkökohta. Lisäksi myös jäsenvaltiokohtaiset oikaisut voivat toimia verokilpailun välineinä. Reformi ei näin onnistu poistamaan ongelmaa, vaan esittää sen vain uudella tavalla. Oikaisujen tekeminen ei myöskään yksinkertaista verojärjestelmää, eikä vähennä hallinnollista taakkaa. Kokonaisuudessaan epävarmuus reformista seuraavista muiden maiden veroastemuutoksista, oikaisujen tekemisen mahdollisuus ja tietämättömyys tulevien allokaatiosääntöjen yksityiskohdista tuovat kaikki epävarmuutta Suomen verotuottoihin.
Liikevaihtorajan alapuolelle jääville konserneille osallistuminen on vapaaehtoista. Tästä seuraa se, että vain niillä konserneilla on kannustin liittyä vapaaehtoisesti, joilla verokohtelu kevenee muutoksen seurauksena, konsernitason tappiontasauksen mahdollisuus huomioon ottaen. Tämä pienentää verotuottoja. Vapaaehtoisuuden seurauksena käyttöön tulee myös yhtäaikaisesti kaksi järjestelmää (nykyinen ja uusi), mikä lisää hallinnollisia kustannuksia. Siirtymäaikana nämä voivat olla pitkän aikavälin kustannuksia korkeammat (esim. poistosääntöjen yhteensovittaminen järjestelmien välillä). Kokonaisuudessaan ei ole täysin selvää pienentääkö reformi edes valtioiden hallinnollista taakkaa, saati yritysten. Lisäksi on mahdollista, että päädyttäisiin karkeasti nykyisenkaltaisiin veropohjiin. Järjestelmään liittyvän pakollisuuden kohdalla herää kysymys siitä, miksi sitä tarvitaan. Jos ehdotuksen mukaisesti yritysten hallinnolliset kustannukset pienenevät, jonka lisäksi konsernit hyötyvät tappiontasauksesta, niiden kannattaa liittyä järjestelmään vapaaehtoisesti, eikä pakollisuutta tarvittaisi.
Kaksi periaatteellisempaa seikkaa pistää ehdotuksesta esille. Epäselvyyttä on erityisesti siltä osin, mitä kaikkea vallan siirtämistä koskevien komissiolle delegoitujen säännösten pohjalta voidaan tehdä ja mitä kaikkea se koskee. Myös BEFIT-tiimin määräenemmistöiset päätökset olisivat poikkeama normaaliin käytäntöön, jonka mukaan talousasioihin liittyvät päätökset vaativat taakseen yksimielisyyden. Sille on kuitenkin syynsä, miksi talousasioiden päätösten on katsottu vaativan taakseen yksimielisyyden.
Hyvien perustelujen näkökulmasta BEFIT-ehdotus herättää väistämättä kysymyksen siitä, riittäisikö veropohjan laskentasääntöjen yhdistäminen. Se on huomattavasti paremmin perusteltu kuin konsernitasoisen yhteisen veropohjan laskeminen ja sen jakaminen konsernin yritysten kesken.
BEFIT-direktiiviehdotuksen yhteisten laskentasääntöjen muodostaminen vaikuttaa olevan perusteltua. Sen sijaan ehdotuksessa esitetylle konsernitasoisen yhteisen veropohjan muodostamiselle ja sen jakamiselle konsernin yritysten kesken vaikuttaa olevan vähemmän perustetta. Ehdotus tuntuu siis kyseenalaistavan suhteellisuusperiaatteen, jonka mukaan toiminnan pitäisi olla oikeasuhtaista. Nyt tunnutaan tekevän enemmän kuin tarve, ja kevyillä perusteluilla.
Kauppinen, Ilpo ja Olli Ropponen (2020): Yritysveropohjan harmonisointi (CCCTB) ja Suomen yhteisöverotuotto, VATT Tutkimukset 190
Ropponen, Olli (2023): 20 miljardin euron suuruinen sisäänheittotuote? Etla kolumni 14.7.2023. https://www.etla.fi/ajankohtaista/kolumnit/20-miljardin-euron-suuruinen-sisaanheittotuote/
Ropponen, Olli, Marika Viertola, Seppo Kari ja Tarmo Valkonen (2023a): Suomalaiset yritykset kansainvälisten veroreformien pyörteissä, Etla Raportti 138
Ropponen, Olli, Marika Viertola, Seppo Kari ja Tarmo Valkonen (2023b): The Devil Is in the Details – Suomalaiset yritykset kansainvälisten veroreformien pyörteissä, Etla Muistio 120
