Työeläkejärjestelmän ongelmat ja niiden mahdolliset ratkaisukortit ovat hyvin tiedossa. Eläkejärjestelmän päättäjät ovat kuitenkin istuneet käsiensä päällä ja odottaneet vuotta 2026, jolloin arvioidaan vuoden 2017 uudistuksen onnistumista. Sen erinomainen menestyminen tiedetään jo nyt. Hallitusohjelman mukaan rahoituksellisen tasapainon varmistavan uudistuksen askelmerkit on oltava valmiina jo puolentoista vuoden päästä. Yksittäisten sopeutustoimien lisäksi on perusteltua päättää myös tulevasta riskien jaosta: mitä tehdään, kun ennusteet eivät kuitenkaan toteudu? Hallitusohjelma lupaa sääntöpohjaista maksujen vakautusta, jota Etla on jo pitkään tutkinut. Eläkepelin kortit ovat pöydällä, nyt pitää saada nappuloihin liikettä, kirjoittaa Etla-kolumnissaan Tarmo Valkonen.
Viime vuosi oli täynnä väestöyllätyksiä: syntyvien lasten määrä kääntyi uudestaan laskuun, maahan muutti Ukrainan sodan ja työvoimapulan vuoksi ennätysmäärä ihmisiä, ja koronan jälkilaineet lyhensivät elinajan odotetta. Yllätykset olivat tarpeellinen muistutus siitä, että näiden ilmiöiden vaihtelua on joskus lyhyelläkin aikavälillä vaikea ennustaa. Koko väestörakenteen muutokset ovat sentään paljon vakaampia ja hitaampia, mutta dynamiikan hitaus voi myös osoittautua ongelmaksi, jos kurssia ei käännetä ajoissa.
Työeläkejärjestelmän näkökulmasta avainasemassa ovat työikäisten ja eläkeikäisten määrät: näistä ensimmäinen antaa tietoa maksutulon kehityksestä ja jälkimmäinen eläkemenosta. Viimeaikaiset ennustelaskelmat ovat näyttäneet matalan syntyvyyden tuottavan merkittäviä maksunkorotuspaineita, sitten kun pienet ikäluokat alkavat olla enemmistönä työmarkkinoilla.
Maksun nousu olisi sukupolvireiluuden kannalta kielteinen asia ja puhdas vero ikävine kannustevaikutuksineen. Lisäksi se söisi pelivaraa jo nyt kroonisesti aliresursoitujen sote-palveluiden rahoitukselta.
Eläkepelin korttipakasta nousee kahdenlaisia apuja ongelman ratkaisemiseksi. Ensimmäiset näistä ovat yleisempää yhteiskuntapolitiikkaa, kuten maahanmuuton ja kotoutumisen edistämistä, työllisyysasteen nostoa ja tuottavuuden parantamista. Asioita, joita kannattaa edistää joka tapauksessa ja joiden toteutuksessa vastuu on eduskunnalla.
Toisissa korteissa ehdotetaan eläke-etuuksien leikkaamista, eläkeiän nostoa ja sijoitusriskin kasvattamista.
Hallitusohjelma toi pöytään myös jokerikortin: sääntöpohjaisen maksujen vakautusmekanismin valmistelun. Näistä päätettäessä päävastuu on totutusti annettu työmarkkinajärjestöille. Toki myös valtiovarainministeriö on muistutellut uudistuskeskusteluissa työurien pidentämisen tarpeesta, jotta verotulot kasvaisivat.
Eläke-etuuksia voidaan nopeimmin ja tehokkaimmin leikata pidättäytymällä jonkin aikaa indeksikorotuksista. Tämän uusi hallitus on sulkenut pois. Paljon hitaampi tapa on puuttua karttumiin, kuten eläkkeiden kertymiseen työttömyyden, tutkintojen ja perhevapaiden ajalta. Sinänsä perusteltujen karttumamuutosten täydet vaikutukset eläkemenoihin näkyvät vasta kun nyt työelämään tulevat ikäluokat siirtyvät eläkkeelle.
Joustavan vanhuuseläkeiän alarajan nosto on osoittautunut erinomaisen tehokkaaksi ja tasa-arvoiseksi työllisyysasteen nostajaksi ja työeläkkeiden suurentajaksi. Se kuitenkin pysäytetään vuonna 2027 ikään 65. Sen jälkeen eläkeikä nousee elinajanodotteen nousua myötäillen vasta vuodesta 2030 alkaen. Tähän viivyttelyyn ei ole perusteita. Samalla voitaisiin päättää joustavan eläkeiän ylärajan noston jatkamisesta.
Hallitusohjelmaan on kirjattu, että yli 65-vuotiaiden työnteon kannusteita parannetaan. Kannusteilla ei kuitenkaan ole läheskään yhtä suurta vaikutusta työllisyysasteeseen kuin eläkeiällä. Jos työuria halutaan pidentää rahalla, kustannusneutraalein tapa olisi tehdä vakuutusmaksujen maksamisesta ja eläkkeiden kartuttamisesta vapaaehtoista joustavan eläkeiän alarajan jälkeen.
Edellä kuvatut välineet ovat vaikuttavia valittujen työllisyys-, maksutulo- tai menotavoitteiden saavuttamiseksi, jos taustalla olevat talous- ja väestöennusteet toteutuvat. Eläkepolitiikassa on tähän asti totuttu siihen, että maksut joustavat ennusteiden pettäessä, mutta jos odotettu maksujen nousu tulee liian suureksi, tehdään eläkeuudistus. Tässä menettelyssä on kaksi ongelmaa.
Ensinnäkin se on hidas: ongelman havaitsemisesta politiikkamuutoksen toteutukseen voi mennä vuosikymmen ja sen täysiin vaikutuksiin vuosikymmeniä.
Toiseksi menettely edelleen uskoo aina uusimman ennusteen toteutuvan. Väestö- ja talouskehitys tuottaa kuitenkin jatkuvasti yllätyksiä myös tulevaisuudessa. Hyvä esimerkki on, miten pitäisi suhtautua viime vuoden väestöyllätyksiin ennustettaessa vuosikymmenien päästä realisoituvaa väestörakennetta.
Kyse on viime kädessä riskien jaosta. Tulevien eläkeuudistusten lopputulos on nykyisten ja tulevien eläkemaksujen maksajien ja eläkkeiden saajien kannalta arvailun varassa. Jos tästä epävarmuudesta halutaan päästä eroon, voidaan tehdä sääntöjä, kuten eläkeiän sitominen elinajan odotteeseen.
Näille riskienjakosäännöille on entistä suurempi tarve nyt, kun väestöennusteiden vaihteluväli on kasvanut ja sijoitusriskejä ollaan ottamassa lisää. Esimerkiksi Ruotsissa indeksimuutosten suuruus on kytketty järjestelmän rahoitukselliseen kestävyyteen. Kanadassa sääntö muuttaa automaattisesti sekä maksua että etuuksia aina kun epätasapaino näkyy ennusteissa. Tämänkaltaisia hallitusohjelman kaipaamia tasapainotussääntöjä on tutkittu jo pitkään Etlassa.
Vuoden 2017 uudistuksen yhteydessä sovittiin, että viiden vuoden välein tehdään kokonaisarvio työurien kehityksestä sekä työeläkejärjestelmän taloudellisesta ja sosiaalisesta kestävyydestä. Ensimmäinen on kuitenkin vasta 2026. Uudistus on ollut voimassa viisi vuotta ja sen vaikutukset tiedetään.
Ei ole mitään syytä, miksei arviota tehtäisi jo nyt.
Uudessa hallitusohjelmassa on tiukka perälautakirjaus seuraavasta kolmikantaisesti valmistellusta työeläkeuudistuksesta. Sen pitää varmistaa rahoituksellinen kestävyys ja riittävä etuustaso ja sisällöstä pitää olla yksimielisyys tammikuuhun 2025 mennessä. Muuten hallitus päättää siitä yksin.
Käytännössä neuvotteluaikaa on enintään puolitoista vuotta. Menettely on poikkeuksellinen.
Iso kysymys on, milloin tulkitaan rahoituksellinen kestävyys varmistetuksi. Enää ei riitä, että ETK:n ennusteessa ei näy maksunkorotuspainetta. Sellaisen tulkinnan ongelmana on, että uudistukselta voi pudota pohja pois jo ennen kuin se on voimassa, esimerkiksi odotettua heikomman sijoitustuotto- tai syntyvyyskehityksen myötä.
Siksi uusissa säännöissä pitää myös kertoa mitä tehdään, kun ennuste ei toteudu. Tasapainosäännöille on monta vaihtoehtoa, mikä korostaa aikataulun tiukkuutta.
Työmarkkinaosapuolet ja jotkut eläkejärjestelmän edustajat ovat jo pitkään kertoneet, ettei uudistuksella ole kiire. Nyt on.
Onneksi eläkepelin kortit ovat jo valmiiksi pöydällä. Nappulat pitäisi saada vielä liikkeelle.
Lassila, J. ja T. Valkonen (2019). Eläkevarat ja riskien jako työeläkejärjestelmässä. Teoksessa M. Kautto (toim.) Työeläkevarat ja eläkkeiden rahoitus.
Nivalainen, S., I. Ilmakunnas, M. Laaksonen (toim.) (2023). Tutkimuksia vanhuus- ja työkyvyttömyyseläkkeelle siirtymisen muutoksista vuoden 2017 eläkeuudistuksen jälkeen. Eläketurvakeskuksen tutkimuksia 01/2023.
Valkonen, T. ja J. Lassila (2021). Väestön ikääntymisen taloudelliset vaikutukset. Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 2021:36.
Valtioneuvosto (2023). Vahva ja välittävä Suomi. Neuvottelutulos hallitusohjelmasta 16.6.2023.
