Julkisen talouden sopeutus vs. rakenneuudistukset

Valtiovarainministeriö julkaisi maanantaina 5.2. ns. virkamiespuheenvuoron tulevan vaalikauden talouspolitiikan lähtökohdista. Kuten edellisessä kolumnissani ennakoin, raportti puolustaa hyvin paikkaansa muistutuksena talouspolitiikan reunaehdoista ja hahmotteluna siitä, minkä luonteisin toimin hyvinvointijärjestelmämme rahoituspohja pystytään pitämään riittävänä.

VM arvioi julkisessa taloudessa olevan 3,8 % bkt:sta vastaava eli nykyrahassa lähes 10 miljardin euron kestävyysvaje. Toisin sanoen tällä määrällä olisi leikattava menoja ja/tai nostettava veroja, jotta julkinen velka ei jossain vaiheessa ajautuisi räjähtävälle uralle.

VM:n suosittama ratkaisu seuraavalle hallituskaudelle on ”2+2+3”: Välittömiä sopeutustoimia (menojen leikkauksia ja/tai verojen korotuksia) pitäisi tehdä 2 mrd:n euron edestä vuoteen 2023 mennessä ja talouskasvua ja työllisyyttä tukevia rakenneuudistuksia siten, että niiden arvioitu vaikutus kestävyysvajeeseen on niin ikään 2 mrd. Lisäksi pitäisi toteuttaa julkisen talouden tuottavuutta parantavia toimia (lähinnä sote-uudistus) niin, että saavutetaan 3 mrd:n euron säästöt ajan mittaan. Kolmen miljardin osalta kestävyysvajeen leikkaus jätetään myöhempien hallitusten murheeksi.

VM:n arvio kestävyysvajeesta on lähes samansuuruinen kuin ennen edellisiä vaaleja (5 % ja 10 mrd.). Sen sijaan politiikkasuositus on aika erilainen. Silloin 6 miljardia vajeesta ehdotettiin katettaviksi välittömin sopeutustoimin ja loput kasvua, työllisyyttä ja julkisen talouden tuottavuutta parantavin uudistuksin.  Sipilän hallituksen ohjelmassa päädyttiin neljän miljardin euron sopeutukseen. Painopisteen muutosta voi pitää järkevänä.

Voi kuitenkin kysyä, olisiko perustetta turvautua vielä suuremmassa määrin rakenneuudistuksiin sen sijaan, että sopeutettaisiin välittömästi?

Ensinnäkin, nyt julkisen velan bkt-suhde on lievästi alenevalla uralla. Neljä vuotta sitten VM ennusti velkasuhteen lähestyvän, muuttumattomalla politiikalla, 70 prosenttia vuoteen 2019 mennessä. Nyt suhteen ennustetaan laskevan 57,8 prosenttiin vuonna 2023, vaikka talouden kasvuvauhti oletetaan varsin vaatimattomaksi eli keskimäärin 1,1 % vuodessa. Tämän seurauksena Suomen valtionlainojen riskilisän voi olettaa pysyvän pienenä.

Toiseksi, käsitys tasapainokoron yleisestä tasosta on alentunut 5-10 viime vuoden aikana. Kun lisäksi talouskasvun ennustetaan jonkin verran hidastuvan ja inflaation pysyvän euroalueella sitkeästi alle EKP:n inflaatiotavoitteen, on luontevaa odottaa, ettei euroalueen turvallinen korko nouse kovin paljon lähivuosina. Yhdistettynä edelliseen tämä tarkoittaa, ettei Suomen valtionvelan kustannukseen ole lähivuosina odotettavissa ainakaan merkittävää nousupainetta.

Tämän perusteella Suomi kuuluu sellaisten maiden joukkoon, joissa Olivier Blanchardin tuoreen analyysin valossa ei pitäisi olla suurta huolta lähivuosien velka-bkt-suhteesta.  Kun korkotaso on alhainen suhteessa talouden kasvuvauhtiin, pienenee julkisen velan rahoitustaakka ja myös mahdolliset kielteiset vaikutukset pääomamuodostukseen jäävät vähäisiksi.

Tällaisen päätelmän ehtona kuitenkin on, että pitkän ajan kestävyysvajetta pystytään pienentämään uskottavin rakenteellisin toimin. Tällaisia toimia on helppo luvata, mutta paljon vaikeampi toteuttaa. Tästä syystä VM:n virkamiesten varovaisuutta voi hyvin ymmärtää. Toisaalta, sekä VM:n omat laskelmat että viime vuosien politiikkakokemukset tukevat käsitystä, että kestävyysvajeen taklaamisessa voidaan päästä rakennepolitiikalla merkittäviin tuloksiin.

Ensinnäkin, VM suhtautuu kovin pessimistisesti työllisyysasteen pitkän aikavälin kehitykseen. Sen ajatellaan laskevan ajan mittaan runsaaseen 70 prosenttiin nykytasoltaan. Tämä tarkoittaa, että nykytasossa (trendi 72,5 %) tulkitaan olevan ainakin 2 prosenttiyksikköä huippusuhdanteen tuomaa tilapäistä lisää. Kuten Talouspolitiikan arviointineuvosto on todennut, arvio on huonosti sopusoinnussa VM:n jakaman käsityksen kanssa, että talous on nyt likimain potentiaalillaan. Oletus, että nykyinen 72,5 %:n työllisyysaste olisi kestävä nykyrakentein, merkitsisi, että VM:n kestävyysvajearvion pitäisi olla vajaan prosenttiyksikön pienempi, eli samaa tasoa kuin Etlan noin 3 prosentin arvio.

Toiseksi, viime vuosien kokemus antaa luottamusta siihen, että riittävällä kustannuskilpailukyvyllä ja työvoiman tarjontaa lisäämällä voidaan parantaa työllisyyttä merkittävästi. Viimeisten puolentoista vuoden työllisyyskehitys on ollut hyvin vahvaa, ja sitä on vaikea selittää pelkästään ulkoisten olosuhteiden poikkeuksellisella suopeudella. Euroalueen, EU:n tai USA:n kasvu ei ole ollut vuosina 2017 ja 2018 olennaisesti nopeampaa kuin vuosina 2015 ja 2016, jolloin Suomen työllisyys laahasi pahasti. Pikemminkin voi olettaa, että kotimaiset politiikkatoimet ovat olleet nopean työllisyyskehityksen tärkeä, vaikka ei tietenkään ainoa syy. Etlan laskelmien mukaan kuluvan hallituskauden ratkaisut (kiky ja eräät työvoiman tarjontaa lisäävät toimet) olisivat ehtineet toistaiseksi tuottamaan noin 45 000 työpaikkaa.  Aiemmin päätetty eläkeuudistus lienee myös jo hieman lisännyt työn tarjontaa.

Kolmanneksi, jo toteutettujen toimien voi olettaa vaikuttavan positiivisesti vielä lähivuosinakin. Eläkeuudistus lisännee työn tarjontaa 20 000 – 25 000 henkilötyövuoden verran vuoteen 2023 mennessä ja tällä hallituskaudella toteutetut tarjontatoimet ehkä 5 000 – 10 000 työpaikkaa.

Näistä syistä ei tunnu mahdottomalta asettaa tavoitteeksi työllisyysasteen nostamista 75 prosenttiin vuoteen 2023 mennessä VM:n olettaman 73 prosentin sijasta. Tämä parantaisi julkisen talouden tasapainoa noin 0,8 % bkt:sta, mikä on jokseenkin tarkalleen VM:n ehdottama kahden miljardin euron välittömän sopeutuksen määrä.

75 prosentin työllisyysasteen saavuttaminen vuoteen 2023 mennessä edellyttäisi noin 90 000 työpaikan syntymistä vuoden 2018 tasoon verrattuna. Jos lähtötilana pidetään vuodenvaihteen epävarmempaa trendilukua, lisätyöpaikkoja tarvittaisiin vain 65 000.  Oletetaanpa, että tarve olisi 75 000 työpaikkaa.  Jos edelleen oletetaan, että jo tehdyt uudistukset lisäävät työllisyyttä 30 000 hengellä, uusien toimien vaikutuksen tulisi olla noin 45 000 työpaikkaa. Kyse on siis saman suuruusluokan muutoksesta kuin mihin kuluvan vaalikauden toimilla on päästy.  Tämän ei pitäisi olla ihan mahdoton tavoite. Vaativa se toki on.

Lähivuosien kansainvälinen kysyntäympäristö tulee suurella todennäköisyydellä olemaan heikompi kuin kuluneina 3-4 vuonna. Lisäksi viime vuosina työllistyneet ovat ominaisuuksiensa puolesta olleet keskimäärin helpommin työllistyviä kuin tällä hetkellä työn ulkopuolella olevat. Kolmanneksi, kikyn kaltaista suoraa puuttumista työvoimakustannuksiin tuskin voidaan enää ajatella. Pikemminkin osa poliittisesta pääomasta täytyy käyttää sen varmistamiseen, että palkanmuodostuksen reaktiot eivät syö kikyn vaikutuksia.

Rakennepolitiikan painottamista välittömän nettomääräisen sopeuttamisen kustannuksella tukee toisaalta kaksi seikkaa. Yhtäältä osa rakennetoimista vaatii myös menojen lisäämistä. Tämä koskee esimerkiksi koulutusjärjestelmän ja tutkimuksen kehittämistä.  Mitä suurempia nämä bruttolisäykset ovat, sitä vaikeampi on päästä tavoiteltuun kahden miljardin nettosopeutukseen. Toisaalta heikentyvässä suhdannetilanteessa ei ole perusteltua kiristää politiikkaa, jos pitkän ajan kestävyys tai välitön pelko markkinareaktioista ei sitä vaadi.

VM:n 2+2+3 kaava julkisen talouden kestävyyden parantamiseksi on ihan perusteltu lähtökohta, jos emme usko, että tuleva hallitus pystyy nykyisen hallituskauden kaltaisiin toimiin työllisyyden vahvistamiseksi. Jos sen sijaan tavoitteet pystytään uskottavasti asettamaan vähintään samalle tai mieluummin hiukan korkeammalle tasolle, välittömistä sopeutustoimista olisi mahdollista luopua ilman, että tingitään julkisen talouden tavoitteesta vaalikauden lopulla.

Yksi tapa edetä voisi olla se, että kirjoitetaan hallitusohjelma VM:n esityksen pohjalta, budjetoidaan kahden miljardin säästöt ja /tai veronkorotukset alkamaan vuonna 2021 ja arvioidaan keväällä 2020 kehyspäätöksen yhteydessä, onko säästötoimille edelleen tarvetta muu politiikka huomioon ottaen. Ulkopuoliset arvioitsijat, kuten Talouspolitiikan arviointineuvosto ja hallituksesta riippumattomat tutkimuslaitokset voisivat vielä arvioida tehtyjen rakennepolitiikan päätösten todennäköisiä vaikutuksia ennen kehyspäätöstä.