Hallituksen esitys eduskunnalle Euroopan unionin omien varojen järjestelmästä annetun neuvoston päätöksen (EU, Euratom) 2020/2053 hyväksymisestä

Eduskunnan valtiovarainvaliokunnalle aiheesta HE 260/2020 vp

Yhteenveto

Etla tulkitsee lausuntopyynnön niin, että tarkoitus ei ole kommentoida päätöksen oikeusperustaa, vaan taloudellisia ulottuvuuksia. Näistä lähtökohdista Etla puoltaa omien varojen järjestelmästä annetun neuvoston päätöksen hyväksymistä, vaikka se sisältää ongelmallisia yksityiskohtia.

Euroopan unionin vuosien 2021–2027 talousarvion rahoituksen uudistaminen olisi ollut välttämätöntä jo Brexitin takia. Yhden nettomaksajan poistuminen on lisännyt muiden rahoitusosuuksia. Toinen asia on jo aiemmin tiedossa ollut paine sellaisten uusien omien varojen käyttöönottoon, jotka olisivat paremmin linjassa unionin tavoitteiden kanssa. Tässä suhteessa ehdotus on odotettu pettymys, sillä aidosti uusia omia varoja edustaa vain muovijätteen kierrättämättömään osuuteen liittyvä maksuperuste.

Uusien varojen järjestelmää on pyritty uudistamaan jo edellisellä rahoituskaudella ilman mainittavaa tulosta. Osa jo pitkään esillä olleista uusista omista varoista sisältyy myös Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission välisten toimielinten sopimukseen talousarvioyhteistyöstä. Ajatuksena on ottaa näitä käyttöön elpymisvälineestä johtuvien lainanhoitomenojen kattamiseksi. Asetetut tavoitteelliset aikataulut ovat kuitenkin epärealistiset ja yksimielisyysvaatimus tulee olemaan merkittävä este suunnitelman toteutumiselle. Jotkut ehdotetuista uusista omista varoista ovat myös ongelmallisia niiden haittavaikutusten takia, kuten rahoitusmarkkinoiden transaktiovero.

Suomen tulisi edistää veropohjien harmonisointia sellaisissa veroissa, joissa veropohjien yli rajojen menevät taloudelliset tai ympäristövaikutukset ovat merkittävät. Verojen vaikutus yritysten ja kotitalouksien käyttäytymiseen pitäisi varmistaa verotuksen minimitason asettamisella EU:ssa, tai sellaisilla omien varojen laskentasäännöillä, jotka kannustavat riittävän voimakkaasti jäsenmaiden hallituksia tekemään EU:n tavoitteiden mukaisia politiikkapäätöksiä.

Sama periaate koskee myös elpymisvälineen käyttöä. EU:n elpymis- ja palautumistukivälineestä annettavien varojen kohdentamisessa pitäisi priorisoida voimakkaammin niitä toimenpiteitä, joiden toteuttamisesta ja koordinoinnista EU-tasolla syntyy lisäarvoa ja joilla voidaan edesauttaa talouksien uudistumista. Lisäarvoa voi syntyä erilaisista positiivisista ulkoisvaikutuksista ja niiden läikkymisestä maiden rajojen yli.  Teemoina vihreän siirtymän tukeminen, digitalisaatio ja yleisemmin tutkimus- ja kehitystoiminta ovat lähtökohtaisesti alueita, joilla EU-tasoista lisäarvoa voisi syntyä.

Euroopan unionin omien varojen järjestelmä

Ehdotuksen mukaan omien varojen järjestelmään tehtävät uudistukset ovat vähäisiä ja sikäli edeltävään keskusteluun ja tavoitteisiin nähden vaatimattomia. BKTL-perusteinen oma vara säilyy ylivoimaisesti merkittävimpänä budjetin rahoituslähteenä.

Ehdotuksessa perinteisten omien varojen, jotka muodostuvat lähinnä tulleista, kantopalkkiota korotetaan 20 prosentista 25 prosenttiin. Tätä ennen oli jo hyvin tiedossa, että 20 prosenttia oli huomattavasti korkeampi kuin tullien keräämisen todelliset kustannukset ja että kantopalkkiosta suhteettoman suuri osa tulee maille, joilla on suuret kansainväliset satamat, kuten Hollannille. Tässä suhteessa ehdotus kantopalkkion korotuksesta on yllättävä ja täysin perusteeton.

ALV-perusteisiin omiin varoihin ehdotetut muutokset lähinnä yksinkertaistavat laskentatapaa, joten niillä on vain vähäinen merkitys. Määräytymisperuste huomioi edelleen todellisen verokertymän ja on siksi suosiollinen maille, joissa arvonlisäveron kiertäminen on yleistä.

Kierrättämättömän muovijätteen määrään perustuvat omat varat eivät nosta suoraan pakkausten hintaa, mutta jäsenmaille luodaan kannuste vähentää kierrättämättömän jätteen määrää. Siksi ehdotettu uusi oma vara on perusteltu, vaikka sen merkitys budjetin rahoituksessa on vähäinen ja suurin osa EU-maista saa kiinteän alennuksen maalle laskettuun oman varan velvoitteeseen. Jos väline toimii toivotulla tavalla, sen merkitys kansallisten rahoitusosuuksien määrääjänä tulee vähenemään jatkuvasti.

Omien varojen enimmäismäärä

Ehdotuksen mukaan Euroopan unionin käyttöön vuotuisten maksumäärärahojen kattamiseksi asetettujen omien varojen kokonaismäärä saa olla enintään 1,40 prosenttia ja maksusitoumusmäärärahojen vuotuinen kokonaismäärä saa olla enintään 1,46 prosenttia kaikkien jäsenvaltioiden yhteenlasketusta BKTL:sta. Kokonaismäärän korotus on perusteltua.

Elpymisvälineen rahoitus

Ehdotuksen mukaan komissiolle annetaan valtuudet enintään 750 000 miljoonan euron lainanottoon, josta enintään 360 000 euroa käytetään edelleen myönnettäviksi lainoiksi ja enintään 390 000 miljoonaa menojen kattamiseen (vuoden 2018 hintatasossa). Lainanotto menojen kattamiseen on vastoin aiempia päätöksiä budjetin tasapainottamiseksi ja muodostaa ongelmallisen ennakkotapauksen. Se on perusteltu nykyisessä poikkeuksellisen syvässä kriisissä, mutta samalla on huolehdittava siitä, että kynnys vastaavan toimenpiteen uusimiseen on erittäin korkea.

Elpymisvälineestä myönnetyt lainat tulevat käyttöön lähinnä jo nyt ylivelkaantuneissa EU-maissa, jotka tämän välineen avulla saavat todennäköisesti alennettua jonkin verran lainakustannuksiaan. Kustannukset eivät tosin nykyisinkään ole kovin korkeat suhteessa maiden velkaantuneisuuteen, koska Euroopan keskuspankki ostaa jälkimarkkinoilta suuren osan näiden maiden lisäveloista. Elpymisvälineen lainat on maksettava takaisin, jolloin ne eivät olennaisesti paranna näiden maiden velkakestävyyttä ja mahdollisuutta rahoittaa valtioiden velkaantumista jatkossa yksityisiltä markkinoilta.

Menojen kattamiseen tukena myönnettävää osuutta vastaavien lainojen takaisinmaksu ja korot katetaan ehdotuksen mukaan talousarvion tuloilla. Takaisinmaksuaikataulua säätelevät vuosittainen takaisimaksun alkaminen alkavan rahoituskauden aikana, sen päättyminen viimeistään vuonna 2058 ja vuosittainen takaisinmaksun enimmäismäärä, joka on enintään 7,5 prosenttia tukena myönnettävää määrää vastaavasta lainanotosta. Pitkä laina-aika on perusteltua kustannusten tasaamiseksi yli ajan. Samalla se kuitenkin sitoo julkisia menoja ja ulottaa niitä ajanjaksolle, jolloin väestön ikääntymisen kustannukset ovat nykyistä merkittävästi suuremmat. Takaisinmaksuaikataulu on myös omiaan vähentämään kertaluonteisuusperustelujen uskottavuutta paketin jäädessä vaikuttamaan EU:n budjettiin pitkäksi aikaa.

Poikkeuksellinen käteisvarapyyntö

Siltä varalta, että talousarvion määrärahat eivät riitä lainahoitovelvoitteiden kattamiseen ja muut komission keinot, kuten lyhytaikainen luototus ovat käytetyt, ehdotetaan, että jäsenvaltiot sitoutuvat antamaan tarvittavat varat. Niiden määrä on tarkoitus olla suhteessa kunkin maan valtion talousarvion tuloihin. Jos maa ei pysty tähän, komissiolle annettaisiin oikeus pyytää muilta jäsenmailta väliaikainen lisäys tästä aiheutuvan rahoitusvajeen kattamiseksi. Jäsenvaltiolta pyydettävä maksimaalinen lisämäärä on rajoitettu samansuuruiseksi kuin omien varojen enimmäismäärää poikkeuksellisesti kasvatetaan lainakulujen rahoittamiseksi. Käytännössä siis yhteensä maksettava määrä voi olla enintään kaksinkertainen suunniteltuun lainakulujen rahoitusosuuteen verrattuna. Poikkeuksellisesti ja väliaikaisesti maksettavan määrän rajoittaminen oli perusteltua. Toisaalta ei ole selvää, mitä tapahtuu, jos varoja kuitenkin tarvitaan rajat ylittävä määrä.

Uudet omat varat elpymisvälineen rahoittajana

Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission välinen toimielinten sopimus talousarvioyhteistyöstä sisältää suunnitelman uusien omien varojen käyttöönotosta. Niillä on tarkoitus rahoittaa elpymisvälineen lainojen takaisinmaksua.

Uusia omia varoja koskevien etenemissuunnitelmien mukaan komission tulisi antaa kesäkuuhun 2021 mennessä ehdotukset uusiksi varoiksi, jotka liittyvät hiilitulleihin, suurten digitaalisten yritysten verotukseen ja laajennettuihin päästökaupan tuloihin. Mahdollinen käyttöönotto tapahtuisi 1.1.2023. Lisäksi suunnitelman mukaan komission tulisi antaa kesäkuuhun 2024 mennessä ehdotukset, jotka liittyvät rahoitustransaktioveroon ja suurille monikansallisille yrityksille suunnattavaan veroon (single market tax), tai uuteen yhteiseen yhdistettyyn yhteisöveropohjaan (CCCTB). Jälkimmäiseen ehdotukseen perustuvat uudet omat varat tulisivat käyttöön 1.1.2026.

Suunnitelluilla uusilla omilla varoilla on selvästi aiempaa rahoitusmallia kiinteämpi yhteys EU:n tavoitteisiin. Strategiana näyttää olevan, että verotuksen uudistamisen vastustamista voidaan vähentää sillä, että osa syntyvistä varoista ohjataan EU:n budjetin rahoitukseen.  Osa sopimuksessa mainituista ehdotuksista on ollut ehdolla uusiksi omiksi varoiksi jo aiemmin, mutta niiden käyttöönotto on kohdannut merkittävää vastustusta. Yksimielissyysvaatimuksen ja epärealistisen aikataulun vuoksi on epätodennäköistä, että etenemissuunnitelma toteutuu sisällöltään ja tavoitteelliselta aikataulultaan.

Hiilidioksidipäästöjen tullimekanismi on käytännössä hankala toteuttaa. Todennäköisimmältä vaikuttava vaihtoehto olisi aloittaa mekanismin käyttö rajatussa joukossa päästöintensiivisiä tuontituotteita, mikä olisi omiaan vähentämään hiilitulleihin liittyviä hallinnollisia haasteita. Tämän rajatun mutta toteuttamiskelpoisen vaihtoehdon tulovaikutus olisi kuitenkin todennäköisesti pieni. Näin toteutettuna hiilitullimekanismi toimisi enemmän signaalina EU:n päättäväisyydestä ratkaista hiilivuoto-ongelma kuin todellisena ratkaisuna siihen.

Kunnianhimoisemmat hiilitullimekanismit kohtaisivat väistämättä vaikeuksia, sillä päästötilastojen kerääminen ja hallinnointi on suuri haaste. Lisäksi mekanismit voisivat kohdistua erityisesti Kiinan tuontiin, ja sen mahdolliset vastatoimet voisivat aiheuttaa häiriöitä EU:n vientimarkkinoille. Välttääkseen kauppasodan riskiä EU:n pitäisi pyrkiä suunnittelemaan hiilitullimekanismi reilulla tavalla ja niin, että se olisi omiaan vahvistamaan monenkeskistä ilmastonmuutoksen vastaista kansainvälistä yhteistyötä.

Digitaalisten yritysten liikevaihtoon kohdennettava vero olisi vastaus vaatimukseen siitä, että yhteisöverotus olisi oikeudenmukaisempaa. Liikevaihtoon perustuva vero ei kuitenkaan ota huomioon yritysten kannattavuutta ja on siksi veronmaksukyvyn näkökulmasta huonosti suunniteltu. Perusongelmana olevaan verotusoikeuden määritelmään, jonka mukaan oikeus määräytyy kiinteän toimipaikan, eikä maassa syntyvien voittojen mukaan ei ehdotus puutu. Samanaikainen OECD:n piirissä tehtävä työ verotusoikeuden määrittämiseksi pyrkii pysyvään ratkaisuun, jonka lopputulos olisi ristiriidassa digitaaliveron kanssa.

Päästöoikeuksien määrään ja hintaan perustuva oma vara olisi merkittävä uudistus vain siltä osin, kun se mahdollisesti laajennettaisiin lento- ja meriliikenteeseen. Pelkkä päästökaupan tulojen ohjaaminen EU:n budjetin rahoitukseen ei toisi lisätuloa jäsenmaiden julkiseen talouteen, eikä se kannustaisi hiilidioksidipäästöjen vähentämiseen nykyistä enempää.

Rahoitustransaktiovero on liikevaihtoveron tyyppinen vero rahoitusmarkkinakaupalle, jonka alkuperäinen tarkoitus on ollut spekulatiivisten hintaliikkeiden hillitseminen. Myöhemmin sitä on motivoitu myös sillä, että arvonlisävero ei koske suurta osaa finanssiyritysten toiminnasta. Tutkimusten mukaan rahoitusmarkkinavero olisi kuitenkin tehoton markkinahäiriöiden vähentämisen näkökulmasta. Arvolisäpoikkeuksen näkökulmasta tehokkaampaa olisi verottaa suoraan syntyvää arvonlisää.

Yhteisöveropohjien harmonisointi CCCTB-ehdotuksen mukaiseksi aiheuttaisi merkittäviä muutoksia yritysten käyttäytymiseen. Monikansallisten yritysten pyrkimys siirtää voittoja matalamman verotuksen EU-maihin vähenisi, koska jäsenmaissa syntynyt voitto kohdennettaisiin verotusta varten yrityksen toiminnan laajuutta kuvaavalla säännöllä. Jäsenmaille jäisi kuitenkin edelleen kannuste houkutella matalilla veroasteilla yrityksiä ja investointeja, koska ne lisäävät taloudellista aktiviteettia ja sitä kautta verotuloja. Lainarahoituksen edullisuus investointien rahoituksessa vähenisi ja yrityksistä tulisi vakavaraisempia. T&K-verovähennyksen tehokkuudesta saadut tutkimustulokset ovat ristiriitaisia, mutta on todennäköistä, että sellaisen laaja käyttöönotto tuottaisi positiivisia ulkoisvaikutuksia unionin alueella.