Sisältöä EMU-keskusteluun, please

Suomessa on syksyn kuluessa virinnyt uusi keskustelu EU-politiikasta ja erityisesti talous- ja rahaliitto EMU:n kehittämisestä. Taustana ovat ennen muuta Ranskan presidentin Emmanuel Macronin linjaukset unionin ja euroalueen uudistamisesta. Suomen hallituksen päävastaus on parhaillaan eduskunnassa käsittelyssä oleva EMU-muistio.

Useat tahot pitävät Suomen hallituksen otetta liian passiivisena ja vaativat suurempaa aloitteellisuutta. Esimerkiksi Helsingin Sanomissa oli 6.11. alkaneella viikolla vieraskynäkirjoitus, pääkirjoitustoimittajan kolumni ja oppositiopoliitikon aukeaman pituinen haastattelu, joissa kaikissa oli tämä pääviesti.

Aktiivisuuden korostaminen on hyvä asia. Aloitteellinen toiminta on tehokkaampi tapa saada aikaan toivottuja tuloksia kuin että odotettaisiin muiden ehdotuksia ja otettaisiin sitten niihin kantaa.

Esitetyissä aktiivisuusvaatimuksissa on kuitenkin melkoinen puute. Niissä on vähän jos lainkaan sisältöä eli hallituksen kannoista poikkeavia ehdotuksia siitä, mitä konkreettisia asioita Suomen tulisi edistää EMU:n toimimiseksi paremmin ja/tai Suomen kansallisten intressien edistämiseksi. Jos Suomi haluaa menestyksellisesti ajaa joitakin tavoitteita, olisi ensiksi koetettava päättää mitä halutaan, mikä on tärkeää ja mikä taas vähemmän tärkeää ja mistä voi tinkiä.

Hallituksen pohjapaperi on hyvä lähtökohta

Hallituksen linjaus sisältää kolme pääelementtiä: (1) pankkiunionin loppuun saattaminen yhteisen talletussuojan ja kriisinratkaisurahaston varautumisjärjestelmän avulla, kunhan pankkisektorin riskit on saatu samalle tasolle, (2) valtionvelkaa koskevan markkinakurin vahvistaminen ennen kaikkea luomalla valtioiden velkajärjestelymekanismi ja (3) pitäytyminen kansalliseen vastuuseen finanssipolitiikassa, ts. euroalueen maiden välisten tasausmekanismien ja euroalueen valtiovarainministerin postin vastustaminen.

Nämä peruslinjaukset vastaavat käsitystäni järkevästä tavasta parantaa EMU:n toimivuutta.[1]

Ensinnäkin, yhteisvastuuta tai solidaarisuutta ollaan valmiita lisäämään alueella, missä sitä kokemuksen perusteella on vaikea välttää ja missä sille on hyvät perusteet. Yhteisvastuuta halutaan kuitenkin rajoittaa kysymyksissä, joissa sen hyöty on kyseenalainen ja joihin liittyy suuria poliittisia ongelmia.  Rahoitusvakauden parempi turvaaminen pankkiunionin avulla kuuluu ensimmäiseen joukkoon, suhdannetasausjärjestelmän vastustaminen taas jälkimmäiseen.

Toiseksi, esityksellä valtion velkajärjestelymekanismista pyritään helpottamaan ylivelkaantuneiden maiden kriisien ratkaisua yhteisvastuuta minimoiden. Velkaantumiselle luodaan samalla markkinakuria, kun yksityiset velkojat voivat uskottavasti polttaa näppinsä lainoittaessaan valtioita. Kokemus on osoittanut, ettei finanssipoliittisilla säännöillä voida pitää yllä riittävää kurinalaisuutta niin kauan kuin ylikansallisella tasolla ei ole sitovaa budjettipoliittista valtaa jäsenmaihin. Tällaiseen finanssipoliittisen suvereniteetin siirtoon jäsenmailta eurotasolle on puolestaan vaikea nähdä tosiasiallista halukkuutta oikeastaan missään osassa Eurooppaa. Markkinakurin vahvistamiselle on hyvä peruste, kunhan se vain pystytään tekemään tavalla, joka ei johda rahoitusvakautta vaarantaviin reaktioihin lyhyellä aikajänteellä.

Kolmanneksi, finanssipoliittiset tasausmekanismit voisivat tukea makrotaloudellista vakautta parhaimmillaankin vain, jos ne olisivat nykyiseen EU-budjettiin nähden suuria. Kun muistetaan, miten vaikeaa edes pienen lisäyksen tekeminen EU-budjettiin on ollut, on merkittävän tasausjärjestelmän aikaansaaminen epärealistista. Toisaalta tasausmekanismissa on kannustinongelma: jäsenmaalla ei ole tasauksen oloissa tarvetta varautua yhtä hyvin itse huonoihin aikoihin.  Voidaan myös helposti ajautua tilanteeseen, jossa mekanismi puskuroi tilapäiseksi arvioitua notkahdusta, kun kyse onkin pysyvästä, sopeutumista vaativasta ongelmasta. Puskuroinnin takia sopeutuminen viivästyy ja samalla syntyy vaikeasti hoidettava velka muille maille. Näiden ongelmien rajoittamiseksi tarvittaisiin lisää keskustason kontrollia, mutta sen lisäämiseen on edellä todetun mukaisesti vaikea nähdä valmiuksia.  Parempi tapa vahvistaa suhdannetasausta on parantaa kansallisen finanssipolitiikan liikkumavaraa vähentämällä alijäämiä ja velkaantumista sekä väljentämällä EU-sääntelykehikkoa, jos markkinakurilla saadaan pidettyä jäsenmaiden velkaantuminen kestävällä tolalla.

Korjaamisen tarvettakin on

Vaikka hallituksen linjaus on lähtökohdiltaan järkevä, täysin johdonmukainen se ei ole. Rahoitusvakauden ylläpito edellyttää sitä varten luotujen toimielinten tehokasta päätöksentekokykyä. Suomen edellyttämä yksimielisyys Euroopan vakausmekanismin päätöksenteossa ei istu tähän. Varsinkin, jos Euroopan vakausmekanismille (tai siitä kehitettävälle Euroopan valuuttarahastolle) annetaan mahdollisuus määrittää, onko rahoitusvaikeuksiin ajautuneen valtion velkakantaa leikattava kestävyyden saavuttamiseksi, on päätöksenteon yksimielisyyttä vaikea perustella. Ongelma onkin tunnustettu sallimalla EVM:n tukipäätös suurella määräenemmistöllä hätätapauksessa. Enemmistöpäätös olisi järkevää tehdä normaaliksi menettelyksi.

Yksimielisyysvaatimuksesta tinkiminen tekee tietysti mahdottomaksi sen, että Suomi voisi jatkossa vaatia erityiskohtelua – kuten Kreikan vakuusvaatimuksien kohdalla tapahtui. Erityiskohtelua ei ylipäätään voi pitää hyvänä toimintatapana. Jos Suomi vaatii erivapautta asiassa, joka ei ole Suomelle sen perustellumpaa kuin muillekaan, on vaikea vaatia muilta solidaarisuutta, silloin kun sitä tarvitsisi. Ja tällaisiakin asioita on.

Toinen asia, jossa hallituksen linjaus jättää toivomisen varaa, on konkretia pankki- ja pääomamarkkinaunionin edistämisessä, jota hallitus pitää politiikkansa prioriteettina. Pankkiunionin osalta kyse on yhteisen talletussuojan ja kriisinratkaisun varautumisjärjestelmien luomisesta. Suomi edellyttää perustellusti, että ennen kuin maiden välistä riskinjakoa näissä toteutetaan, riskit tulee saattaa samalle tasolle. Suomi voisi kuitenkin esittää täsmällisempiä ajatuksia siitä, miten yhteistä talletussuojaa kohti voidaan edetä, esimerkiksi sitä mukaa, kun jäsenmaat saavat riskejään uskottavasti rajoitettua.

Vastaavasti olisi hyvä, jos Suomi pystyisi esittämään ehdotuksia esimerkiksi verotuksen ja konkurssilainsäädännön kehittämisestä niin, että pääomamarkkinaunionin edellytykset vahvistuisivat. Laajemmat ja integroituneemmat pääomamarkkinat tukisivat rahoitusvakautta sekä vähentämällä Euroopan pankkikeskeisyyttä että parantamalla yksityisen sektorin sisäistä suhdannetasausta jäsenmaiden välillä. Tällainen tasaus on tärkeä vaihtoehto ongelmalliselle julkisten sektorien väliselle tasaukselle.

Kolmanneksi, kun Suomi perustellusti argumentoi, että se ei pidä suhdannetasausta järkevänä yhteisen vastuun alueena, Suomen olisi loogista aktiivisesti puolustaa EU:n yhteisen vastuun hyväksymistä ja siihen liittyen voimavarojen (budjetin) suuntaamista asioihin, joissa on selkeä yhteinen intressi. Tällaiset asiat koskevat esimerkiksi yhteistä puolustusta, Schengen-rajojen valvontaa, pakolaisten aiheuttamia kustannuksia tai eurooppalaisen tutkimusinfrastruktuurin parantamista. Useimmat tällaiset asiat ovat yhteisiä koko EU:lle, mutta poliittisista syistä olisi perusteltua olla aktiivinen näissä asioissa samalla kun puolustaa järkeviä kantoja EMU:n kehittämisen osalta.

Sosiaalinen ulottuvuus?

Suhdannetasausmekanismin ohella Macronin uudistusagendalle kuuluu myös euroalueen ”sosiaalisen ulottuvuuden” vahvistaminen.  Tällä viitataan sosiaalisten vähimmäisehtojen asettamiseen, ts. minimipalkkoja, työttömyysturvaa ja osittain myös koulutusta koskevien yhteisten miniminormien luomista euroalueen maille. Ns. lähetettyjen työntekijöiden aseman vahvistaminen kuuluu myös tähän tematiikkaan. Suomessa ammattiyhdistysliikkeessä ja osassa oppositiota on suhtauduttu näihin aloitteisiin myönteisesti. Hallituksen muistiota on kritisoitu sosiaalisen ulottuvuuden sivuuttamisesta.

Peruste sille, että tällä tavalla ymmärretty sosiaalinen ulottuvuus parantaisi talous- ja rahaliiton toimintaa, lienee ensi sijassa poliittinen.  Vahvemmilla eurooppalaisilla normeilla halutaan suojata heikommassa asemassa olevia, jolloin he ovat vähemmän alttiita populistien seireeninhuudoille. Ajatus siitä, että taloudellisen yhdentymisen tuomia kokonaistalouden hyötyjä jaetaan uudelleen yhdentymisestä kärsiville, onkin järkevä.

Ehdotetun kaltaiset toimet ovat kuitenkin ongelmallisia ainakin kahdella tavalla. Yhteinen euroalueen minimipalkka ja kotimaan ehdoilla työskentelevien työntekijöiden lähettämisen rajoittaminen heikentävät euroalueen köyhempien maiden väestön työllistymisedellytyksiä – samalla kun ne suojaavat vauraampien maiden työntekijöitä kilpailulta. Lisääntyvä työttömyys, kuten myös sosiaaliturvan minimitason nostaminen köyhissä maissa, johtaisivat perusteltuun vaatimukseen, että kehittyneempien maiden tulisi maksaa köyhemmille maille koituvat lisäkulut. Herääkin kysymys, onko vauraammilla mailla halukkuutta tulonsiirtojen nettomääräiseen lisäykseen. Jos ei ole, syvennetään entisestään Keski- ja Itä-Euroopan maiden ja muiden maiden välillä olevaa juopaa, mikä tuskin on hyväksi EU:n koheesiolle.

Toinen ongelma on, että sitovat sosiaaliturvanormit merkitsisivät merkittävää toimivallan siirtoa yhteiskuntapolitiikan ydinkysymyksissä jäsenmailta eurotasolle. Kuinka paljon tähän on halukkuutta, on mitä suurimmassa määrin epäselvää. Jos halua ei ole, päädytään suosituksiin erilaisten indikaattoreiden pohjalta ja todennäköisesti samanlaiseen hampaattomuuteen kuin finanssipolitiikkaa koskevissa säännöissä nykyään. Vertaisarviointi on järkevää, mutta löysät suositukset eivät välttämättä lisää luottamusta EU:hun.

Tinkimisvara

On selvää, että maiden prioriteettien poiketessa toisistaan Suomen johdonmukainenkaan näkemys EMU:n kehittämisestä ei sellaisenaan voi tulla hyväksytyksi. Sen vuoksi tarvitaan käsitys siitä, mistä asioista tiukan paikan tullen ollaan valmiit tinkimään ja mistä halutaan ehdottomasti pitää kiinni. Osan hallituksen linjauksiin kohdistuneesta kritiikistä voikin ehkä tulkita huoleksi siitä, ettei tinkimisen tarpeeseen ole Suomessa varauduttu riittävästi.

Tässäkin keskustelussa konkretia olisi paikallaan. Kompromissivalmius olisi luontevinta asioissa, jotka ovat rahoitusvakauden edistämisen kannalta hyödyksi. Aiemmin todetuilla perusteilla EVM:n yksimielisyysvaatimuksesta olisi hyvä luopua, varsinkin mikäli velkajärjestelymekanismista saadaan periaatepäätös. Samoin askeleita yhteisen talletussuojan suuntaan voisi ottaa jonkin maajoukon keskuudessa sitä mukaa kun riskien vähentäminen kussakin maassa edistyy, eikä vasta sitten, kun kaikissa maissa on päästy samalle riskitasolle.

Suomi voisi myös ilmaista selvästi valmiutensa väljentää kasvu- ja vakaussopimuksen rajoituksia tilapäisille alijäämille, kunhan valtioiden velkaantuminen alenee ja velkajärjestelymekanismissa on edistytty. Pääministeri viittasi tähän EURACTIV-kirjoituksessaan, mutta asiasta ei ole kirjausta hallituksen muistiossa. Euroryhmän puheenjohtajan ja talouskomissaarin tehtävän yhdistäminen uudeksi viraksi ei olisi iso asia niin kauan kuin toimivallat eivät asiallisesti muutu.

Suomen olisi toisaalta viisasta olla tiukka suhdannetasausjärjestelmän suhteen. Symbolisen kokoisella tasausjärjestelmällä ei toki olisi suuria välittömiä vaikutuksia mihinkään suuntaan, mutta sellainen laajenee helposti isommaksi, jolloin riskit lisääntyvät. Joustavampi sen sijaan on syytä olla EU:n budjetin joidenkin erien korvamerkinnässä euroalueen heikompien maiden kehittämiseksi, mihin hallituksen muistiossa viitataankin.

Näkemysten yhteensovittamisen tarve täsmentyy, kun muut maat alkavat ottaa kantaa Macronin esityksiin. Toistaiseksi selkeitä linjauksia taitaa olla vasta Hollannin hallituksen ohjelmassa ja ne ovat olennaiselta osin samanlaisia kuin Suomen hallituksella. Saksan uuden hallituksen kanta on luonnollisesti tärkein. Tätä kirjoitettaessa näyttää hyvin epäselvältä milloin ja millainen hallitus Saksaan syntyy.

Konkretiaa EU-lipun heilutuksen sijasta

EU-jäsenyyden ja jopa euron kannatus on Suomessa korkealla tasolla ja vakaata. Tämä antaa hyvän pohjan rakentavalle julkiselle keskustelulle siitä, miten EU:ta ja EMU:a tulisi kehittää. Yhteisen, kansalaisten laajaan tukeen perustuvan linjan muovaaminen onnistuu kuitenkin huonosti ilman konkreettisia vaihtoehtoja.  Hallituksen linjan kritisointi passiiviseksi ilman, että esittää täsmällisempiä ajatuksia siitä, mitä pitäisi tehdä toisin, jää lähinnä EU-lipun heiluttamiseksi. Siitä tuskin on haittaa, mutta ei liioin paljon hyötyä.

 

[1] Yksityiskohtaisia perusteita näkemyksilleni olen pyrkinyt esittämään muutamissa kirjoituksissa: Kun paha päivä koittaa, EMU:n uudet askeleet ja Lausunto valtiovarainvaliokunnalle ja talousvaliokunnalle.