Onko BEFIT ratkaisu kansainvälisen yritysverotuksen ongelmiin?

Nykyinen tapa verottaa kansainvälisten yritysten voittoja kannustaa valtioita kilpailemaan yritysten investoinneista ja voitoista matalilla veroasteilla ja verovähennyksillä. Se ei myöskään aina mahdollista digitaalisten yritysten voittojen verottamista niissä maissa missä ne syntyvät. OECD ja EU ovat tahoillaan pyrkineet rajaamaan voittojen siirtoa yksittäisillä toimilla, mutta vasta niiden tulo samoille linjoille yhteisöverotuksen laajemman uudistuksen pääperiaatteista on mahdollistamassa yhteisöveron selviämisen hengissä verokilpailusta, kirjoittavat Etlan tutkimuspäällikkö Olli Ropponen ja tutkimusneuvonantaja Tarmo Valkonen Etla-kolumnissaan.

Nykyisen kansainvälisen yhteisöverojärjestelmän peruskivi muurattiin 1920-luvulla[i], jolloin maailma oli hyvin erilainen kuin nykyään. Valtaosa taloudellisesta toimeliaisuudesta oli tuolloin maan sisällä tapahtuvaa toimintaa ja monikansallisten yritysten osuus oli pieni. Yritysten tuotannolle oli tyypillistä, että raaka-aineista valmistettiin tavaroita paikallisesti joko käsityönä tai koneilla ja laitteilla. Voitot syntyivät tästä toiminnasta ja niiden verottaminen oli suoraviivaista, ainakin niin kauan kuin kirjanpito oli kunnossa. Oikeus verottaa voittoa oli loogista määritellä tuotannon sijaintimaan mukaan.

Keskeiset muutokset sadan vuoden takaiseen koskevat yritysten liiketoimintamallien muutoksia ja rajat ylittävien taloudellisten toimintojen moninkertaistumista. Merkittävä osa ulkomaankaupasta on yritysten sisäistä liiketoimintaa, jossa aineettoman pääoman korvauksilla ja finanssipalveluilla on suuri merkitys. Kansainväliset yritykset toimivat globaaleilla markkinoilla tuottaen tavaroiden lisäksi palveluja, joiden arvonlisäyksen syntypaikkaa on vaikea määrittää. Tämä koskee erityisesti digitaalisten tuotteiden tuotantoa, jakelua ja kulutusta.

Tämä kehitys on helpottanut voittojen siirtämistä matalan veroasteen ja erilaisten vähennysten kaventaman veropohjan maihin ja tehnyt epäselväksi voittojen verotusoikeuden jakautumisen eri maiden kesken. Erityisen haasteen muodostaa yhdistelmä, jossa konsernin yrityksiä kohdellaan erillisinä verosubjekteina ja niiden (aktiivisten voittojen) verotusoikeus on lähtökohtaisesti maassa, jossa toimintaa harjoitetaan ja jossa arvoa muodostuu.

Kansallisvaltiot ovat reagoineet tilanteeseen kahdella tavalla. Ne ovat nykyjärjestelmän kannustamina osallistuneet verokilpailuun madaltamalla veroasteita ja pyrkimällä houkuttelemaan suuren arvonlisäyksen yrityksiä verovähennyksillä. Tämä on johtanut kierteeseen, jossa suurimpien yritysten todelliset veroasteet ovat painuneet lähelle nollaa. Samalla ero kansainvälisten ja kotimaisten yritysten maksamien veroasteiden välillä on kasvanut.

Toinen tapa reagoida on ollut pyrkiä varmistamaan oman maan verotulot voittojen siirtoa rajaavalla kotimaisella lainsäädännöllä ja tukemalla OECD:n ja EU:n toimintaa kansainvälisten sääntöjen kehittämiseksi. Kansainvälisen verotuksen koordinointi on lopulta nähty ainoaksi tieksi voittojen verotuksen hengissä säilymiseksi.

Nykyiseen tapaan verottaa voittoja liittyy lisäksi monia muita ongelmallisia piirteitä, jotka vähentävät yritysten investointikannusteita ja vääristävät niiden kohdentumista sekä ohjaavat rahoituspäätöksiä ja voitonjakoa. Monet ehdotetuista uudistuksista tähtäävät näidenkin ongelmien vähentämiseen.

Kansainvälisten verouudistusesitysten lyhyt historia

Verouudistusesityksiä voidaan nähdä olevan kahdenlaisia: ensimmäisissä verotuksen perusperiaatteet säilyvät nykyisenkaltaisina ja toisissa niitä muutetaan. Ensimmäiseen kategoriaan kuuluvat OECD:n esittelemä BEPS-projekti[ii] ja EU:n Anti-Tax Avoidance direktiivi (ATAD)[iii], jotka kumpikin pyrkivät muuttamaan maiden verosääntöjä, jotta ne tulisivat puolustuskykyisemmiksi voitonsiirtoa vastaan. Esitykset kuitenkin keskittyvät verojärjestelmän yksittäisiin ongelmakohtiin, kuten esimerkiksi voittojen siirtoon konsernin sisäisten velkojen avulla. Esitykset poikkeavat toisistaan siten, että siinä missä BEPS-projekti tarjoaa maille muutossuosituksia, ATAD ajaa muutoksia pakottavan lainsäädännön kautta.

OECD ja EU ovat ehdottaneet hiljattain myös laajempia veroreformeja, joiden pohjalla on toisaalta konsernitasoinen verotus ja verotusoikeuden uudelleenjakaminen, toisaalta tietynsuuruisen verotuksen vähimmäismäärän takaaminen. EU:n C(C)CTB-esitys[iv] ehdottaa otettavaksi käyttöön konsernitasoisen verotuksen Euroopan sisällä. Esityksen mukaan jokaisen konsernin voitot ensin yhdistetään yhteiseksi veropohjaksi, jonka jälkeen tämä veropohja jaetaan maiden välillä sen mukaan, kuinka konsernin määränpäämyynti, aineellinen omaisuus ja työvoima on jakautunut konsernin toimipaikkamaiden välillä. Ehdotuksen seurauksena kannustin voittojen siirtelylle maiden välillä poistuu, koska veropohja ei enää määräydy sen mukaan missä maassa voitot sijaitsevat. Järjestelmän käyttöönotto olisi merkinnyt merkittävää yhteisöverotulojen uudelleenjakoa EU-maiden kesken, mutta verotusta koskevien yksimielisyysvaatimusten vuoksi asia ei ole edennyt EU:ssa suunnitellulla tavalla.

EU:n komissio teki lisäksi vuonna 2018 direktiiviesityksen digitaalista toimintaa koskevan yhteisöverotuksen uudistamiseksi.[v] Sen tavoitteena oli jakaa uudelleen voittojen verotusoikeutta maiden välillä sen mukaan, missä yrityksillä on merkittävää lisäarvoa synnyttävää digitaalista vuorovaikutusta palvelujen käyttäjien kanssa. Tämä ehdotus oli tarkoitus myöhemmin sulauttaa yhteen CCCTB-ehdotuksen kanssa. Uudistuksille on pyritty saamaan kannatusta ehdottamalla, että verotuottoa ohjattaisiin EU:n normaalin budjetin katteeksi ja uuden elpymisvälineen rahoitukseen.

OECD:n kaksi viimeisintä esitystä, Pillar One[vi] ja Pillar Two[vii], esittävät suurten digitaalisia palveluja tarjoavien konsernien voittojen osittaista jakamista niiden käyttäjien sijainnin mukaan ja toisaalta minimiverotason käyttöönottamista. Esitykset ovat saaneet taakseen laajaa kannatusta ja viimeisimmän tiedon mukaan niihin olisi osallistumassa 130 maata.[viii] Molemmat esitykset muuttaisivat verotusoikeuden jakoa maiden välillä. Jako muuttuisi C(C)CTB-esitykseen verrattuna hyvin eri tavalla, mistä syystä OECD ja EU ovat kulkeneet omia polkujaan veroratkaisujen etsimisessä.

Yhtenä kysymyksenä onkin ollut se, kuinka nämä esitykset toimisivat yhdessä.

Kuinka OECD:n esitykset sitten toimivat? Yhdessä ne pyrkivät pureutumaan nykyjärjestelmän keskeisiin ongelmiin: yritysten voitonsiirtoon, maiden väliseen verokilpailuun ja verotusoikeuden jakamiseen liittyvään problematiikkaan.

Pillar Two asettaa alarajan efektiivisille yritysveroasteille[ix], mikä vähentää maiden mahdollisuutta verokilpailuun veropohjaa kaventavilla verovähennyksillä ja matalilla nimellisillä veroasteilla. Vaara siitä, että yhteisöverotuotot vähenisivät verokilpailun vuoksi nollaan (race to the bottom) poistuu. Alaraja kannustaa lisäksi matalan verotuksen maita kiristämään verotustaan minimitasolle, koska korotusta seuraava verotuottolisäys jää omalle valtiolle, muussa tapauksessa ne kohdistuvat konsernin emoyhtiön kotimaahan.[x] Minimiverotaso ja veroaste-erojen pieneminen vähentävät monikansallisten yritysten voitonsiirtokannusteita.

Pillar One pyrkii kohdentamaan verotusoikeutta tarkemmin maalle, jossa arvonlisäys syntyy.  Esityksen mukaan digitaalisten palveluiden käyttäjien sijainti määrittää verotusoikeuden jakautumisen maiden välillä. Tämä puolestaan tarkoittaa sitä, että palvelujen käyttäjien katsotaan vastaavavan arvonmuodostumisesta muiden tekijöiden sijaan.[xi]

Onko BEFIT ratkaisu verokilpailuun ja voitonsiirtoon?

EU:n uusin esitys, BEFIT[xii], tuo EU:n lähemmäs OECD:n reformiajatuksia ehdottamalla C(C)CTB:n hylkäämistä ja ottamalla sen sijaan EU-maissa käyttöön OECD:n esittämät Pillar Onen ja Pillar Twon. Näin useat keskeiset nykyjärjestelmän ongelmat poistuvat BEFITin myötä. Haasteita kuitenkin jää.

Ensimmäinen näistä on, että Pillar One koskee vain suurimpia digitaalisia yrityksiä (globaali liikevaihto suurempi kuin 750 milj. euroa vuodessa). Liikevaihtoraja kannustaa maita edelleen houkuttelemaan rajan alapuolella olevia yrityksiä ja tuottaa kannusteen yrityksille pysyä rajan alapuolella. Toki verotuksen kohdejoukkoa voidaan laajentaa laskemalla liikevaihtorajaa ja ottamalla mukaan muitakin yrityksiä, joiden arvonlisäyksestä digitaaliset tuotteet muodostavat merkittävän osan.

Pillar Onen sisältämä jakokaava on väistämättä karkea ja aiheuttaa sellaistakin maiden välistä verotulojen uudelleenjakoa, joka ei osu yksiin arvonmuodostuksen kanssa. Jakokaavan parametreista syntyy erimielisyyttä häviävien ja voittavien maiden kesken, mikä vaikeuttaa ehdotuksen läpimenoa.

Kolmas merkittävä ongelma on se, ettei uusi verojärjestelmä tule todennäköisesti kattamaan kaikkia maita. Tämä jättää yrityksille edelleen kannusteita pääkonttoreiden sijoittamiseen ja voitonsiirtoon.

Yhteisöveron periminen voitosta vähentää myös investointikannusteita niin kauan kuin se kohdistuu koko voittoon. Veroneutraali tapa olisi kohdentaa verotus tuottoon, joka ylittää niin sanotun normaalituoton. Normaalituotolla tarkoitetaan yleensä riskitöntä  tuottoa, mutta ajatuksena on joka tapauksessa vähentää voitosta investoinnin rahoituskustannukset  ennen verotusta myös siltä osin, kun kyse on oman pääoman tuotosta. Tällainen verojärjestelmä vastaisi myös neutraalilla tavalla vaatimukseen pysäyttää pääomatulojen kansantulo-osuuden kasvusta aiheutuva verotulojen vähenemisen uhka.

Kansainvälisten yritysten voittojen verottamisen muutokset ovat väistämättömiä, ja niihin on myös suomalaisten yritysten ja verottajan varauduttava. Suomen kannattaa edistää verotuksen uudistamista, mutta pyrkiä samalla siihen, että uudistuksen yksityiskohdat ovat reilut suomalaisille yrityksille ja muille veronmaksajille.

 

[i] Tämä perustuu Kansainliiton 1920-luvun sopimukseen; The League of Nations-Tenth Assembly: http://library.cqpress.com/cqresearcher/document.php?id=cqresrre1929100800
[ii] OECD (2013a): Addressing Base Erosion and Profit Shifting, OECD Publishing, Paris; OECD (2013b): Action Plan on Base Erosion and Profit Shifting, OECD Publishing
[iii] European Council Directive (2016): European Council Directive (EU) 2016/1164 of 12 July 2016 on laying down rules against tax avoidance practices that directly affect the functioning of the internal market
[iv] European Commission (EC 2016a): Proposal for a COUNCIL DIRECTIVE on a Common Corporate Tax Base, COM(2016) 685 final, Strasbourg 25.10.2016; European Commission (EC 2016b): Proposal for a COUNCIL DIRECTIVE on a Common Consolidated Corporate Tax Base (CCCTB), COM(2016) 683 final, Strasbourg 25.10.2016. Esityksen mukaan järjestelmän on tarkoitus tulla voimaan kahdessa vaiheessa, missä ensimmäisessä yhtenäistetään veropohjien laskentasäännöt (CCTB) ja toisessa vaiheessa konsernin sisäiset veropohjat yhdistetään ja allokoidaan maiden kesken (CCCTB).
[v] European Commission (EC 2018a): Proposal for a COUNCIL DIRECTIVE on the common system of a digital services tax on revenues resulting from the provision of certain digital services, COM(2018) 148 final, Brussels 21.3.2018
[vi] OECD (2020a): Tax Challenges Arising from Digitalisation – Report on Pillar One Blueprint: Inclusive Framework on BEPS, OECD/G20 Base Erosion and Profit Shifting Project, OECD Publishing, Paris, 2020
[vii] OECD (2020b): Tax Challenges Arising from Digitalisation – Report on Pillar Two Blueprint: Inclusive Framework on BEPS, OECD/G20 Base Erosion and Profit Shifting Project, OECD Publishing, Paris, 2020
[viii] https://www.oecd.org/tax/beps/oecd-g20-inclusive-framework-members-joining-statement-on-two-pillar-solution-to-address-tax-challenges-arising-from-digitalisation-july-2021.pdf
[ix] Matalan verotuksen maissa toimivien yritysten verotus kiristyy, koska uusien minimiverosääntöjen mukaan minimiverotason alle jäävät verot kerätään konsernin emoyhtiöltä.
[x] OECD:n esitykset sisältävät myös veropohjan laskentasääntöjen yhtenäistämisen, jonka avulla poistetaan mailta mahdollisuus tarjota erityisverokohtelujaan, jotka toimisivat yritysten näkökulmasta verokantojen pienentämistä vastaavalla tavalla. Efektiivisten veroasteiden laskentasääntöjen yhdenmukaistamisella vastataan veropohjan eroavaisuuksien aiheuttamiin huoliin.
[xi] Esimerkiksi C(C)CTB-esityksessä verotusoikeuden jakautuminen maiden välillä tapahtuu määränpäämyynnin, aineellisen pääoman ja työvoiman perusteella, joiden katsotaan kuvastavan arvonmuodostumisen sijaintia.
[xii] Business in Europe: Framework for Income Taxation, European Commission (2021): Communication from the Commission to the European Parliament and the Council, Business Taxation for the 21st Century, Brussels, 18.5.2021, COM(2021) 251 final