Valtiovarainministeriö pyytää lausuntoja toimenpide-ehdotuksiksi julkisen talouden tasapainottamiseksi ja pitkään jatkuneen velkaantumiskehityksen taittamiseksi. Etla lausuu kunnioittavasti seuraavaa.
Esittelemme seuraavassa veromuutosten, menoleikkausten ja talouskasvun kiihdyttämisen keinoja, joilla olisi mielestämme suotuisimmat vaikutukset julkiseen talouteen Suomen talouden tilanteen huomioon ottaen. Suomessa elintaso (bkt/asukas) ei ole kasvanut lainkaan viimeiseen 14 vuoteen ja ikääntyminen heikentää kasvunäkymiä niin, että julkisen talouden sopeuttamista ei voi suositella tehtäväksi kasvun eväitä syömällä. Siksi keskitymme ehdotuksiin, jotka joko edistävät talouskasvun edellytyksiä tai heikentävät kasvun edellytyksiä mahdollisimman vähän.
Menoleikkaukset ja veronkiristykset auttavat julkiseen velkasuhteeseen (velka/bkt) ensisijaisesti alijäämien pienenemisen kautta. Toinen tapa pienentää velkasuhdetta on tehdä sellaisia talouden rakennetta muuttavia uudistuksia, jotka saavat talouden kasvamaan nopeammin. Tehokkaimmat vaikutukset saadaan, jos alijäämää pienentävä meno- ja verosopeutus yhdistyy näihin rakenneuudistuksiin. Tällöin velka pienenee sekä alijäämän että velkasuhteen nimittäjän eli bkt:n kasvu kautta.
Kasvun merkitys on olennainen. Yhden prosenttiyksikön nopeampi talouskasvu 10 vuoden ajan alentaa julkista velkaa yli viidenneksen suhteessa talouden kokoon (Best ym., 2019). Tällöin noin 0,3 % nopeampi vuosikasvu sopeuttaisi 5 miljardia kahdessa vaalikaudessa.
Mitä vähemmän talouskasvua pystytään nopeuttamaan, sitä enemmän sopeutusta on tehtävä menojen kasvua hillitsemällä. Vaikka kaikilla julkisilla menoilla on hyvää tarkoittava kohde, julkisen talouden tulopohja ei kestä nykyistä menorakennetta. Menoja pienennettiin kahdella edellisellä hallituskaudella, mutta nykyisellä kaudella niitä on päätösperäisesti (ilman käyttäytymisvaikutuksia arvioituna) lisätty lähes 10 miljardilla eurolla sen lisäksi että niitä on merkittävästi lisätty pandemian ja turvallisuustilanteen heikkenemisen vuoksi.
Kireän verotuksen ja hitaan talouskasvun maassa julkisen talouden sopeutuksessa tulee pidättäytyä verotuksen kiristämisestä viimeiseen saakka, koska verotus hidastaa talouskasvua sitä enemmän mitä kireämpää se on (Aghion ym. 2016, Cevik ja Miryugin 2019, Jaimovich ja Rebelo 2019).
Menosopeutus hidastaa talouskasvua vähemmän kuin verosopeutus (Alesina ym. 2019). Menoleikkaukset vähentävät painetta veronkorotuksiin, jotka ovat Suomen kaltaisessa maassa kasvun kannalta haitallisia. Sopeuttaminen menoleikkauksilla hidastaa talouskasvua edelleen vähemmän, jos leikkaukset mielletään pysyvämmäksi linjanmuutokseksi eikä hetkelliseksi korjausliikkeeksi.
Verotuksen ja menojen käytön vaikutukset talouteen eroavat siis kahdesta syystä. Menoleikkaukset vähentävät kasvulle haitallisten verojen kiristyksiä tulevaisuudessa ja menoleikkausten käyttö veronkorotusten sijaan vaikuttaa velka/bkt-suhteen nimittäjään vähemmän, koska veronkorotus hidastaa talouskasvua enemmän kuin suorat menoleikkaukset.
Menosopeutus kannattaa tehdä nousukaudella ja vähintään kriisien ulkopuolella. Julkisten menojen kasvattamisen positiivinen kerroinvaikutus on suurin laskusuhdanteessa ja sen supistamisen negatiivinen kerroinvaikutus pienin noususuhdanteessa (Keränen ja Kuusi, 2016). Laskusuhdanteen aikainen elvytys pitää kääntää sopeutukseksi talouden normalisoiduttua, jotta julkinen sektori ei jatkuvasti kasva kriisien vaikutuksesta. Turvaamalla julkisen talouden kestävyys ajoissa vältetään kaikkein huonoin vaihtoehto, joka on kriisien aikainen sopeutus. Noususuhdanteessa menojen sopeuttaminen vapauttaa kansantalouden resursseja muuhun käyttöön ilman suuria negatiivisia taloudellisia haittavaikutuksia, joita syntyisi menojen vähentämisestä kysyntälamassa.
Julkiset menot ovat vuodessa noin 140 miljoonaa euroa. Mikäli muusta tavasta leikata ei pystytä sopimaan, tulisi menoja leikata juustohöyläperiaatteella. Jos yhden prosentin vuotuinen leikkaus tarkoittaisi jopa 1,4 miljardia euroa. Sopeutus tulisi sitoa tähän summaan siten, että talouskasvua kiihdyttävien toimet voisivat vastaavasti vähentää suoria menoleikkauksia tutkimusten perusteella arvioidun määrän verran.
Seuraavissa ehdotuksissa olemme tunnistaneet uudistuksia, jotka ovat kasvunäkökulmasta perusteltuja. Keskitymme koulutus- ja työpolitiikkaan. Korkeakoulutukseen osallistumisen lukukausimaksut ja ansiosidonnaisen työttömyysturvan keston leikkaus ovat esimerkkejä uudistuksista, jotka suoraan tukevat julkista taloutta ja samalla nopeuttavat pidemmän tähtäimen talouskasvua.
Ilman suoria sopeutustoimia tehtävät velkakestävyyttä parantavat toimet tarkoittavat toiminnan tehostamista tai uudelleen järjestämistä. Koulutus- ja työpoliittisia toimia voi täydentää uudistuksilla, joihin ei liity varsinaista leikkausta tai lisäpanostusta. Näistä käsittelemme aikuiskoulutusta, mielenterveyspalveluita ja maahanmuuttopolitiikkaa.
Periaatteessa myös menojen lisääminen ja verojen alentaminen voivat parantaa velkakestävyyttä tietyin ehdoin. Viime aikoina paljon huomiota saaneet t&k-menojen lisääminen tai verokannusteet auttavat kuitenkin sopeuttamisessa vain, jos ne kiihdyttävät talouskasvua ja sitä kautta pienentävät ajan kanssa alijäämää enemmän kuin alkupanostus lisää alijäämää. Pidemmän aikavälin tarkastelussa tämä voi olla t&k-politiikassa mahdollistakin (Arque-Castells ja Spulber 2022 ja siinä mainitut viitteet). Sama ehto pätee myös muuhun talouskasvua tukevaan politiikkaan kuten koulutusmenojen lisäämiseen tai tuloverotuksen keventämiseen.
Lopuksi keskustelemme verotuksen roolista sopeutustoimissa.
Maltilliset lukukausimaksut lisäisivät korkeakoulujen opetusresursseja ja kannustaisivat opetuksen laadun parantamiseen. Ne myös kannustaisivat opiskelijoita valmistumaan nopeammin ja kannustaisivat koulutusvientiin. Kun priorisoitavaa on paljon, julkista tukea kannattaa keskittää pienituloisille. Korkeakouluopiskelijat eivät ole elinkaarimielessä pienituloisia, vaan nousevat hyvätuloisiksi työllistyttyään. Uudistuksen tuoma säästö julkiselle taloudelle voisi olla noin 600 miljoonaa euroa vuodessa (Vihriälä & Määttänen, 2017). Samalla tulee perua valmisteltu opintotuen uudistus, jossa opintojen aikaista työntekoa helpotetaan ilman vastaavaa tuen pienenemistä. Uudistus hidastaa valmistumista liian paljon (Valkonen 2022).
Opintolainajärjestelmää tulisi suunnitella niin, että lainaa ei tarvitse maksaa pois ennen kuin opintojen jälkeinen tulotaso nousee tarpeeksi korkeaksi. Jos opinnot eivät johda tulotason nousuun, lainaan voisi saada armahduksen. Tällöin lukukausimaksujen vuoksi mahdollisesti lisääntyvät opintolainat eivät lisäisi eriarvoisuutta.
Koulutuksen rahoituksen uudistaminen voi parantaa velkakestävyyttä myös ilman suoria sopeutustoimia. Mittavaa aikuiskoulutusjärjestelmää on uudistettava painottamalla julkinen panostus koulutustasoa nostaviin henkilöihin. Yksi vaihtoehto tämän toteuttamiseen on toisen samantasoisen tutkinnon maksullisuus. Tuore tutkimus on osoittanut, että aikuisena suoritetut tutkinnot parantavat työllisyyttä ja tuloja vain silloin, kun koulutustaso nousee uuden tutkinnon suorittamisesta (Kauhanen & Virtanen, 2021). Aikuisten laaja osallistuminen koulutukseen on ongelmallisista sillä, se vie resursseja nuorten koulutukselta ja aikuisilla koulutuksen taloudellinen tuotto on yhteiskunnan näkökulmasta huomattavasti pienempi kuin nuorilla.
Palkkojen jyrkkä marginaaliverotus yhdessä tulonsiirtojärjestelmän kanssa luo merkittävät kannustinloukut laaja-alaisesti työmarkkinoille (Puonti ym. 2022). Liian tylpillä instrumenteilla niiden lieventäminen voi kuitenkin käydä kalliiksi.
Ansiosidonnaisen työttömyysturvan keston puolittaminen 200 päivään vapauttaisi käyttäytymisvaikutusten huomioon ottamisen jälkeen 600 miljoonaa euroa muuhun käyttöön (Puonti ja Kangasharju 2022). Bkt kasvaisi ja työllisyysaste nousisi uudistuksella 1 prosenttiyksikön ja enemmänkin, jos vapautuvia varoja käytetään onnistuneesti työttömien tukitoimien tehostamiseen. Lisää varoja vapautuisi siitä, että ansiosidonnaiset työttömyysjaksot eivät enää kerryttäisi eläkettä.
Yleisen tuloveron alennuksen vaikutukset julkiseen talouteen ovat epäselvät. Lyhyeen ja osittaiseen tasapainoon perustuvat yksilötason tutkimukset viittaavat julkisen talouden kannalta kalliisiin vaikutuksiin, kun taas yleiseen tasapainoon ja pitkään aikaväliin perustuvat makrotason arviot viittaavat niin positiivisiin vaikutuksiin, että tuloveron alennus rahoittaisi itsensä sen lisätessä voimakkaasti työpanosta (Obstbaum 2017).
Kannustinuudistukset kannattaakin keskittää erityisryhmiin, joilla työn tarjontavaikutukset ovat suurimmat. Suuri osa näistä ihmisistä on työn tarjonnan kynnyksellä, kuten pienten lasten äidit ja lähellä eläkeikää olevat (Valkonen 2020). Suuremmat työtulovähennykset yhdessä päivähoitomaksujen alentamisen kanssa lisäisivät työhön osallistumista enemmän kuin vähentäisivät jo töissä olevien työpanosta (IMF 2020). Kotihoidon tuen erityisen pitkää kestoa olisi syytä lyhentää sekä työllisyyden että sukupuolten välisen tasa-arvon näkökulmasta. Tällä hetkellä se vähentää liikaa naisten elinkaaren aikana ansaitsemia tuloja.
Nykyinen hallitus on lisännyt työvoimapalvelun resursseja ja perustanut julkisen työvälitysyrityksen. Tukitoimien tehostamiseksi pitäisi panostaa lisää mielenterveyspalveluihin ja uudistaa sekä aikuiskoulutus että työttömien koulutuspalvelut. Näitä uudistuksia voi tehdä kustannusneutraalisti, mutta osa ansiosidonnaisen lyhentämisessä vapautuneista varoista tulisi käyttää niiden työttömien työllistämiseen, jotka eivät ansiosidonnaisen lyhentämisen jälkeen työllistykään.
Ikääntyneiden työn teon kannustimia voidaan parantaa esimerkiksi lopettamalla ansiosidonnaisen työttömyysturvan ketjuttaminen puolen vuoden pesteillä palveluihin ja kunnan töihin. Myös tehokkaaksi työllisyysasteen nostajaksi osoittautunutta eläkeiän nostoa voisi jatkaa 65 ikävuotta pitemmälle (Valkonen ja Lassila 2021).
Työn tarjontavaikutukset ovat voimakkaat myös korkeimpia marginaaliveroja maksavilla. Korkeimpien marginaaliverojen alentaminen Ruotsin esimerkin tai valtiovarainministeriön (2010) työryhmän suosituksen mukaan voisi olla jopa kustannusneutraali uudistus (IMF emt., Kirkko-Jaakkola ja Kotamäki 2022, Seuri 2022).
Bruttokansantuotteen kasvun jatkuminen edellyttää kannustinloukkujen purkamisen lisäksi myös maahanmuuton edistämistä. Työperäisen maahanmuuton edistäminen vaatii lupaprosessien nopeuttamista ja sujuvoittamista. Erityisesti korkeakoulutetuille maahanmuuttajille olisi järjestettävä mahdollisuus muunto- tai lisäkoulutukseen, jonka avulla osaamista voidaan päivittää Suomen työmarkkinoita vastaavaksi ja edistää työllistymistä.
Osaajista käydään globaalisti kovaa kilpailua, jonka vuoksi Suomen houkuttelevuutta on pyrittävä lisäämään. Ilmastolle emme voi mitään, mutta verotuksen keinoin voidaan vaikuttaa innovatiivisten työntekijöiden maantieteelliseen sijoittumiseen (Moretti & Wilson 2017, Kleven ym. 2020). Suomessa on käytössä progressiivisen tuloveron sijaan 32 prosentin lähdevero yli kuudeksi kuukaudeksi maahan muuttaville avaintehtävissä työskenteleville henkilöille, joiden kuukausipalkka on vähintään 5800 euroa. Lisäksi Egyptistä, Japanista, Isosta-Britanniasta, Ranskasta tai Marokosta Suomeen muuttavat tutkijat ja opettajat voivat saada tietyin ehdoin määräaikaisen vapautuksen tuloverosta. Osaajien houkuttelemiseksi kevennetty verokohtelu voitaisiin laajentaa koskemaan kaikkia maahan muuttavia ulkomaalaisia asiantuntijoita ja tutkimus- ja kehitystyöhön tulevia henkilöitä määräaikaisena.
Verotuksen kiristämisestä tulisi pidättäytyä edellä mainituista syistä. Jos veroja kuitenkin joudutaan nostamaan, nostettakoon hiili- ja maapohjan veroa sekä sellaisten tuotteiden normaalitasoa alhaisempia alv-kantoja, joita hyvätuloiset käyttävät pienituloisia enemmän. Näiden verojen kiristämisellä on pienemmät haittavaikutukset talouskasvuun (Valtiovarainministeriö 2010) ja ottavat huomioon myös ilmastonmuutoksen tuomat haasteet.
Suomen kiinteistöverotus on kansainvälisesti kevyttä. Kiinteistöveron kiristäminen ei kasvattaisi eriarvoisuutta, jos kiristys kohdistetaan maapohjaan eikä rakennukseen. Kiinteistöverot näyttävät kapitalisoituvan hintoihin, joten sen lopullinen maksaja on asunnon omistaja (Gallagher ym. 2013). Vuokratkaan eivät nousisi, koska maapohjaan kohdistuva veron kiristys ei vähennä asuntojen rakentamista. Markkinavuokrathan määräytyvät enemmän kilpailun kuin kustannustason perusteella.
Suomessa on paljon poikkeuksia normaaliin 24 prosentin alv-kantaan. Suomi jättää normaaliaikana verottamatta noin kolme miljardia euroa vuodessa matalamman alv:n vuoksi (ennen pandemiaa ja ilman käyttäytymisvaikutuksia laskettuna) (Työ- ja elinkeinoministeriö 2020).
Alv-poikkeukset eivät juuri paranna Suomen kilpailukykyä. Ne eivät myöskään pienennä eriarvoisuutta niiden tuotteiden kulutuksessa, joita suurituloiset käyttävät enemmän kuin pienituloiset. Tällaista verotukea myönnettiin vuonna 2019 noin 800 miljoonaa euroa. Arvonlisäveron korotus kohdistuu myös olemassa olevan varallisuuden ostovoimaan, mikä osaltaan edelleen pienentää vaikutusta eriarvoisuuteen.
Arvonlisäveron korotus toisi rahaa julkiselle sektorille, mutta samalla hintojen korotuspaineita korotusten kohteena oleville toimialoille (Benzarti ym. 2020, Harju ym. 2018b). Yhdessä talouskasvua ja työllisyyttä parantavien uudistusten kanssa hintavaikutus kuitenkin selvästi pienenee, kun työllisyyden nousun myötä lisääntyvä kysyntä poistaa alv:n korotuksen vaikutuksia tuottajien kannattavuuteen.
Hyvässä verojärjestelmässä verotulo- ja tulonjakotavoitteet saavutetaan välineillä, jotka heikentävät mahdollisimman vähän kannusteita tehdä työtä, säästää ja investoida. Ilmastonmuutoksen hillintä tuo mukanaan lisävaatimuksia: välineen tulee vähentää tehokkaasti päästöjä, mutta edelleen niin, että tingitään mahdollisimman vähän tulonjako- ja kannustetavoitteista.
Hiilen hinnan nostaminen auttaa julkisen talouden lisäksi ilmastonmuutoksen vastaisessa taistelussa. Ilmastonmuutoksen hillintäpolitiikan vaihtoehdoista verotuksen ja päästökaupan avulla toteutettavaa hiilipäästöjen hintaohjausta pidetään tehokkaimpana, koska se jättää yritysten ja kotitalouksien valittavaksi millaisella teknologialla, tai kulutuskorilla päästötavoitteet saavutetaan.
Hintaohjauksen yksi isoista ongelmista on yritysten kilpailukyvyn heikkeneminen suhteessa maihin, joissa päästöjä verotetaan lievemmin tai ei ollenkaan. Ongelmaa on lievennetty päästölupien ilmaisjaolla, joka suunnitellaan korvattavaksi vihreän tuotannon tuella. EU:n sisäisillä markkinoilla voidaan kilpailukykyä parantaa myös asettamalla tuontitavaroiden elinkaaripäästöihin perustuva tulli.
Hintaohjaus nostaa kuluttajahintoja suhteessa palkkoihin ja voittoihin ja heikentää sitä kautta kannusteita tehdä työtä ja investoida. Vaikutus on suurin sellaisissa maissa, kuten Suomessa, joissa tuloverotus on muutenkin kireää (Bovenberg ja Goulder 2001). Osa hiiliverojen ja päästölupien kaupasta saatavista tuloista tulisikin ohjata työnteon ja yrittämisen kannustimia parantavalla tavalla muun verotuksen keventämisen kautta.
Aghion, Akcigit, Cage & Kerr (2016). Taxation, Corruption and Growth. European Economic Review, 24–51.
Alesina, A., Favero, C. ja Giavazzi, F. (2019). Austerity: When It Works and When It Doesn’t. Princeton University Press.
Arque-Castells ja Spulber (2022). Measuring the Private and Social Returns to R&D: Unintended Spillovers versus Technology Markets. Journal of Political Economy, 1860-1918.
Benzarti, Carloni, Harju ja Kosonen, T. (2020). What Goes Up May Not Come Down: Asymmetric Incidence of Value Added Taxes” NBER Working Paper No. 23849.
Best, Bush, Eyraud ja Sbrancia (2019). Reducing Debt Short of Devault. Teoksessa Abbas, Pienkowski ja Rogoff (toim.). Sovereign Debt – A Guide for Economists and Practitioners. Oxford.
Bovenberg & Goulder (2001). Environmental Taxation and Regulation. Handbook of Public Economics, 3, 1471–1545.
Cevik & Miryugin (2019). Death and Taxes. Does Taxation Matter for Firm Survival? IMF Working Paper 19/78
Gallagher, Kurban, & Persky (2013). Small homes, public schools, and property tax capitalization. Regional Science and Urban Economics, 43(2), 422-428.
Harju, Kosonen ja Nordström Skans (2018b). Firm types, price-setting strategies, and consumption-tax incidence, Journal of Public Economics, 165,48–72.
IMF (2020). Promoting Labor Supply Through Tax and Benefit Reform, IMF Staff Country Reports, Finland: selected Issues, 6.
Jaimovich & Rebelo (2016). Nonlinear Effects of Taxation on Growth. Journal of Political Economy, 265–291.
Kauhanen & Virtanen (2021). Heterogeneity in Labor Market Returns to Adult Education. Retrieved from OECD (2022), Education at a Glance 2022.
Keränen, H., Kuusi, T., 2016. The EU’s Fiscal Targets and Their Economic Impact in Finland. ETLA Working Papers 33. (Talouspolitiikan arviointineuvoston taustaraportti)
Kirkko-Jaakkola & Kotamäki (2022). Kasvattaako ylimmän marginaaliveron kevennys verotuloja?, Kansantaloudellinen aikakauskirja 118: 217–239
Kleven, Landais, Munoz & Stantcheva (2020). Taxation and Migration: Evidence and Policy Implications. Journal of Economic Perspectives, 34, 119–142.
Moretti & Wilson (2017). The effects of state taxes on the geographical location of top earners: Evidence from star Scientists. American Economic Review, 107, 1858–1903.
Puonti, Kauppi, Kotamäki ja Ropponen (2022). Kannustinloukut Suomessa. ETLA Raportteja 124.
Puonti & Kangasharju (2022). Työnteon kannustimia voi parantaa tuloeroja kasvattamatta. Etla Muistio No 112.
Seuri (2022). Kommentti Kirkko-Jaakkolalle ja Kotamäelle. Kansantaloudellinen aikakauskirja 118, 3, 458–463.
Työ- ja elinkeinoministeriö (2020). Yritystukien tutkimusjaoston raportti 2020. Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja, Yritykset, 2020:20.
Valkonen & Lassila (2021). Väestön ikääntymisen taloudelliset vaikutukset. Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 2021:36.
Valtiovarainministeriö (2010). Verotuksen kehittämistyöryhmän loppuraportti. Valtiovarainministeriön julkaisuja 51 – Verotus.
Vihriälä & Määttänen (2017). Kolme keinoa turvata tutkimuksen ja koulutuksen rahoitus. Etla Muistio No 58.
