Lausunto yritystuista ja teollisuuspolitiikasta

Lausunto eduskunnan talousvaliokunnalle koskien ajankohtaista keskustelua yritystuista ja teollisuuspolitiikasta     /O 25/2024 vp

Teollisuuspolitiikka on kiedottu geopolitiikkaan, geotalouteen ja vihreään siirtymään

Pitkään pannassa ollut teollisuuspolitiikka on kokenut renessanssin niin Yhdysvalloissa, EU:ssa kuin muuallakin. Teollisuuspolitiikka eroaa yleisestä elinkeinopolitiikasta siinä, että teollisuuspolitiikan toimet eivät koske kaikkia vai vain valittuja tahoja. Sen sijaan Suomessa 1990-luvun alkupuolelta asti harjoitettu elinkeinopolitiikka on valintojen sijaan keskittynyt yleiseen liiketoimintaympäristön parantamiseen.

Koska vihreä siirtymä, teollisuus- ja geopolitiikka on kiedottu toisiinsa, toimien todellisia perusteluja on yhä vaikeampi nähdä

Teollisuuspolitiikan paluuteen on vaikuttanut geopoliittisten jännitteiden kiristyminen ja korona-aikana koetut arvoketjujen häiriöt. Näiden seurauksena maat ovat heränneet siihen, että riippuvuus muista maista on kenties noussut liian suureksi. Riippuvuuden vähentämiseksi tarvitaan teollisia investointeja ja näiden edistämiseksi on ryhdytty käyttämään teollisuuspolitiikkaan kuuluvia toimenpiteitä.

Teollisuuspolitiikan paluuteen on vaikuttanut myös vihreä siirtymä. Yhtäältä vihreä siirtymä edellyttää niin paljon investointeja, että valtioiden osallistuminen niihin on katsottu välttämättömäksi. Toisaalta vihreää siirtymää saatetaan käyttää osin myös tekosyynä, jotta saadaan hyväksyntä valtiontuelle. Vihreä siirtymä, teollisuuspolitiikka ja geopolitiikka ovat kiedottu toisiinsa niin, että yhä vaikeampaa erottaa toimien todellisia perusteluja.

Suomen kaltaisen pienen maan mahdollisuudet

Geopolitiikka on suurten maiden ja alueiden pelikenttää. Pienen maan rooli on löytää parhaimmat sopeutumiskeinot pitämällä oma pesä kunnossa ja liittoutumalla taitavasti.

Verotuet sisältävät vähemmän riskiä kuin suorat yritystuet, koska tuki realisoituu toteuman eikä odotusten perusteella.

Pienen maan on lähes mahdotonta vastata suurten maiden tarjoamiin massiivisiin suoriin yritystukiin. Sen sijaan veroetuna annettu tuki voidaan rakentaa jälkipainotteiseksi, jonka tyyppiseen tukeen pienikin maa pystyy osallistumaan. Tällöin investoinnin tehnyt yritys saa verohelpotuksia vain, jos sen synnyttämät talousvaikutukset todella osoittautuvat riittävän suuriksi. Riski on siten pienempi kuin suoran yritystuen kohdalla.

Vaikka tällä hetkellä puhutaan valtiontukikilpailusta, on aiheellista todeta, ettei aiempikaan aikakausi ollut puhtaasti markkinavetoinen. Monet monikansalliset yritykset kilpailuttivat maita saadakseen investoinneilleen tukia tai veroetuja. Näillä on ollut vaikutusta siihen, mihin sijaintipaikkaan investointi on lopulta tehty (Munongo ym. 2017; Liu ja Mao 2019).

Kustannus-hyötysuhde voi kuitenkin olla niin heikko, että kokonaisedun kannalta siihen ei kannata ryhtyä – vaikka pystyisikin.

Suuren riskinottajan ja tuenantajan sijaan Suomen voi olla viisaampaa olla nopea kakkonen ja skaalata nopeasti.

On syytä korostaa, että lupaavimmatkin kasvualat sisältävät riskejä. Tästä tarjoaa tuoreen esimerkin ruotsalainen akkuvalmistaja Northvolt. Tällä hetkellä yritys on täyskriisissä eikä vielä tiedetä, selviääkö se niistä. Northvolt on aiemmin kilpailuttanut aktiivisesti maita valitessaan tuotantopaikkoja (Kauppalehti (2024). Sille tarjotut tuet ovat olleet miljardiluokkaa niin Saksassa kuin Kanadassakin.

Suuriin tuottomahdollisuuksiin sisältyy aina myös suuri riski. Suomen kaltaisen pienen maan ei välttämättä kannata olla se taho, joka antaa uuden teknologian käyttöönottajalle suurimmat tuet. Voi olla viisaampaa olla nopea kakkonen ja skaalata nopeasti – sekä antaa suurten maiden kantaa teknologian ykkösvaiheeseen sisältyvät suurimmat riskit.

Taiwan on yksi harvoista maista, jotka mainitaan onnistuneen teollisuuspolitiikan harjoittajana. Maan tämänhetkinen vahva asema mikropiireissä perustuu vuosikymmeniä sitten aloitettuun teollisuuspolitiikkaan, jolla Taiwan nimenomaan pyrki olemaan hyvä seuraaja eikä olemaan ykköskehittäjä (Amsden ja Chu, 2003).

Muiden maiden antamat suuret yritystuet tarjoavat Suomelle myös mahdollisuuksia. Sekä hankkeiden investointi- että tuotantovaiheessa tarvitaan toimittajayrityksiä. Suomen ja suomalaisten yritysten tulee nykyistä aktiivisemmin pyrkiä tarjoamaan tuotteitaan ja palveluitaan näille tukia saaneille tahoille.

Ohjenuorat päätöksentekoon

Suomen tulee kussakin omassa teollisuuspolitiikan toimessa pystyä tarjoamaan perusteltu vastaus seuraaviin kysymyksiin (Ali-Yrkkö ja muut, 2024):

  • Jos teollisuuspoliittinen toimi on vastaus, mikä ongelma sillä ratkaistaan?
  • Miksi tämä ongelma ei ratkea ilman politiikkatoimia eli yksityisten markkinoiden toimin?
  • Mikä olisi tehokkain tapa ratkaista ongelma?

Kunkin politiikkatoimen puntarointi näiden kysymysten äärellä tarjoaa hyvän lähtökohdan sille, että politiikkatoimi on oikeasti hyödyllinen ja se ohjaa kotimarkkinoita mahdollisimman tehokkaasti.

Teollisuuspolitiikan tulee pyrkiä uudistumiseen eikä vanhan säilyttämiseen.

Vaikka toimintaympäristön muutos edellyttää osin uudenlaista ajattelua politiikkatoimissa, ei kaikkia vanhoja hyviä periaatteita ole syytä hylätä. Näihin kuuluvat erityisesti markkinapuutteiden korjaaminen ja luovan tuhon salliminen. Toimien pääpainon tulee olla uudistumisessa eikä säilyttämisessä.

Moderni teollisuuspolitiikka sisältää muitakin keinoja kuin verotuet ja suorat yritystuet. Panostukset koulutukseen ja infrastruktuuriin voivat olla kustannustehokkaampia kuin suorat tuet. Moderni teollisuuspolitiikka ei myöskään rajaa toimiaan pelkkään teollisuuteen vaan se kattaa myös palvelualat (Juhász ja muut, 2023). Näihin muihin keinoihin kuuluu myös TEM:n ehdotus ns. investointinyrkistä, jolla koordinoitaisiin merkittäviin investointihankkeisiin liittyvää työtä ja vaihdettaisiin tietoja (TEM, 2024). Myös ehdotus suuria investointeja koskevasta yhdestä kontaktipisteestä voidaan lukea osaksi modernia teollisuuspolitiikkaa.

Kun päätöksiä tuensaajista tehdään, on valinnat tehtävä huolellisesti. Päätöksissä on syytä ottaa huomioon ensinnäkin mahdolliset myönteiset ulkoisvaikutukset. Koko talouden näkökulmasta on hyödyllistä, jos toteutuva hanke tuottaa hyötyä myös muulle kuin tuensaajalle itselleen. Näitä muualle ulottuvia hyötyjä voivat olla esimerkiksi:

  • Työntekijöiden osaamisen kasvu
  • Yksittäinen investointi houkuttelee muitakin investointeja.
  • Kansallisen turvallisuuden lisääntyminen, kun riippuvuus epäluotettavista maista vähenee.
  • Ympäristövaikutukset mm. puhtaamman ilman, veden tai maan muodossa.

Moderni teollisuuspolitiikka sisältää muitakin keinoja kuin vero- ja yritystuet.

Päätöksenteossa tulee ottaa huomioon myös se, että päätöksellä voi olla haitallisia kilpailuvaikutuksia kotimaassa. Tuki voi antaa kilpailuedun tuensaajalle, jolloin muut samalla alalla toimivat yritykset kärsivät. Tällöin tuen nettovaikutus voi lopulta jäädä hyvin pieneksi.

Lähteet

Ali-Yrkkö, J., Kuusela, O-P. ja Kuusi, T. (2024). Geopolitiikka muuttaa maailmantaloutta. Etla raportti 150, Elinkeinoelämän tutkimuslaitos, Helsinki.

Amsden, A. ja Chu, W. (2003). Beyond Late Development: Taiwan’s Upgrading Policies. Cambridge: MIT Press.

Juhász, R., Lane, N. ja Rodrik, D. (2023). The New Economics of Industrial Policy. NBER Working paper 31538.

Kauppalehti (2024). “Olkaa kiitollisia, ettei Suomi ryhtynyt tähän”. Kauppalehti 17.9.2024.

Liu, Y. ja Mao, J. (2019). How Do Tax Incentives Affect Investment and Productivity? Firm-Level Evidence from China.  American Economic Journal: Economic Policy, 11, 261-91.

Munongo, S., Akanbi, O. ja Robinson, Z. (2017). Do tax incentives matter for investment? A literature review. Business and Economic Horizons, 13, 152–168.

TEM (2024). Investointinyrkki vauhdittamaan kansallisesti merkittäviä investointihankkeita. Työ- ja elinkeinoministeriön tiedote 4.6.2024.