Raportista käy ilmi, että eri ennustetahojen seuraavaa vuotta koskevat julkisen rahoitusaseman, velan ja menojen ennusteet ovat hyvin lähellä toisiaan. VTV:n arvion mukaan Valtiovarainministeriön ennusteet ovat keskimäärin yhtä harhattomia ja tarkkoja kuin muiden keskeisten ennustetahojen ennusteet. Johtopäätös perustuu huolella ja asianmukaisesti tehtyyn analyysiin, josta ETLA:lla ei ole huomauttamista.
Seuraavat huomiot liittyvät lähinnä käsiteltyyn kirjallisuuteen, eivätkä ne vaikuta raportin johtopäätöksiin.
Yleisesti ottaen ennusteiden vertailtavuuteen ja tuloksiin voi vaikuttaa ennusteiden taustalla oleva erilainen tietopohja, jos eri tahojen ennusteet on laadittu oleellisesti eri aikaan. Tällä ei näytä olleen suurta merkitystä, sillä tulosten mukaan eri ennustelaitosten julkisen talouden ennusteet ovat keskimäärin harhattomia ja erot ennustetarkkuudessa ovat hyvin pieniä. Ennusteiden julkaisuajankohdat kuitenkin vaihtelevat vuosittain, mikä on hyvä ottaa huomioon, jos mahdollista.
Raportissa keskitytään perustellusti tulevaa vuotta koskeviin julkisen talouden ennusteisiin, joihin budjettisuunnittelu perustuu. Kuluvan vuoden ennusteilla on kuitenkin myös merkitystä, sillä talousarviota tyypillisesti täydennetään vuoden kuluessa lisätalousarvioilla.
Analyysin perusteella Valtiovarainministeriön tulevaa vuotta koskevissa ennusteissa rahoitusaseman keskimääräinen aliarviointi selittyy valtionhallinnon verotulojen aliarvioinnilla. Verotuloennusteet puolestaan pohjautuvat makrotalouden ennusteeseen. Koska makro- ja hintaennusteet ovat julkisen talouden meno- ja tuloennusteidenkin taustalla, ei julkisen talouden ennustetta voida arvioida täysin makroennusteesta erillään. Julkisen talouden ja makroennusteiden välinen yhteys vahvistuu edelleen tarkasteltaessa julkisen talouden tunnuslukuja suhteessa bruttokansantuotteeseen euromääräisten lukujen sijaan. Myös VTV:n havainto siitä, että paikoitellen suuret ennustevirheet ovat liittyneet talouden suhdanne-ennusteeseen, tukee tätä näkemystä, ja on ennustajan näkökulmasta ymmärrettävä.
VTV:n raportti perustuu EU:n Budjettikehysdirektiiviin (2011/85/EU), joka edellyttää kansallisia finanssipolitiikan valvojia varmistamaan, että finanssipolitiikan suunnittelu perustuu realistisiin makrotalouden ja julkisen talouden ennusteisiin. EU:n jäsenmaiden ennusteiden yli- tai alioptimistisuutta on arvioitu myös tutkimuksissa, joita raporttikin käsittelee. Aivan viime aikoina Beetsma ym. (2023) ovat havainneet, että EU:n jäsenmaiden julkisen rahoitusaseman ennusteet ovat keskimäärin harhattomia, mutta yksittäisten jäsenmaiden välillä on suurta vaihtelua yli- ja alioptimistisuudessa. Beetsman ym. (2023) aineistoa ovat jäsenmaiden Vakaus- ja lähentymisohjelmissa esittämät julkisen talouden monivuotiset tunnusluvut. Tässä yhteydessä on hyvä huomata, että jäsenmaat esittävät Vakaus- ja lähentymisohjelmissaan kahdenlaisia julkisen talouden lukuja: tavoitteita (projections) ja ennusteita (forecast)[1]. Näistä jälkimmäinen on ennuste, joka ei sisällä politiikkatoimenpiteitä, joista budjetissa tai julkisen talouden suunnitelmassa (jonka pohjaksi ennuste on laadittu) päätetään. Tavoitteet sen sijaan sisältävät päätetyt politiikkatoimenpiteet, ja ovat siten hallituksen tavoittelemia lopputulemia. Beetsman ym. (2023) analyysi vaikuttaa perustuvan juuri tavoitteiden jälkikäteisarviointiin. Näin ollen Beetsman ym. (2023) tulokset voidaan ymmärtää myös siten, että hallitusten arviot politiikkatoimenpiteidensä vaikutusarvioista ovat yli- tai alioptimistisia.
Varsinaisen muuttumattoman politiikan ennusteen jälkikäteisarviointi ei kuitenkaan olisi kovin mielekästä, sillä poliittisten päätösten pohjaksi tehtävä ennuste tulee päätösten myötä muuttumaan. Muista EU-maista poiketen Suomi ei Vakausohjelmassaan tee eroa tavoitteiden ja ennusteiden välillä, sillä budjetti- ja kehysriihen päätökset sisällytetään julkisen talouden ennusteeseen[2]. Suomessa Valtiovarainministeriö laatii myös päätösperäiset toimet sisältävän julkisen talouden ennusteen (eli Vakausohjelman tavoitteet) riippumattomasti, mikä voi osaltaan selittää Suomen hyvää sijoittumista Beetsman ym. (2023) vertailussa.
Raportin johdannossa viitataan Gilbertin ja de Jongin (2017) tutkimukseen, jonka mukaan ”osalla EMU:n jäsenmaista on ollut kannustin esittää ylioptimistisia ennusteita erityisesti silloin, kun maan julkinen talous on lähestynyt säännöissä määriteltyjä raja-arvoja”. Viittaus on hieman epätarkka, sillä Gilbert ja de Jong (2017) viittaavat kyllä tutkimuksiin, joiden mukaan näin on, mutta omassa tutkimuksessaan he arvioivat komission, ei jäsenmaiden ennusteita. Gilbertin ja de Jong’n (2017) havainto on, että komissiolla on taipumus esittää ylioptimisia ennusteita velkaantuneiden maiden kohdalla. Havainto on erityisen merkittävä siksi, että juuri komission kevätennusteella on merkitystä liiallisen alijäämän menettelyn avaamisessa. Tällä on kiinnostava, joskin VTV:n raporttiin liittymätön, implikaatio: jos komission oma ennustetoiminta on poliittiselle vaikuttamiselle altis, on se syytä siirtää riippumattomalle taholle, ja/tai arvioitavaksi, kuten jäsenmaissa on budjettikehysdirektiivillä tehty.
Beetsma, R., Busse, M. Germinetti, L., Giuliodori, M. Larch, M. (2023). Is the road to hell paved with good intentions? An empirical analysis of budgetary follow-up in the EU. Journal of International Money and Finance, 135, 1–16.
Gilbert, N, D. & de Jong, J. F. M (2017). Do European fiscal rules induce a bias in fiscal forecasts? Evidence from the Stability and Growth Pact, Public Choice, 170, 1–32.
[1] Ks. Budjettikehysdirektiivin V luvun 5. artikla.
[2] ks. Vakausohjelman taulukko A, Julkisyhteisöjen rakenteellinen rahoitusasema, nettoluotonanto, menot ja bruttovelka. Tavoiteura ja valtiovarainministeriön kevään ennuste, suhteessa BKT:hen.
