Toimeenpano ratkaisee rakenneuudistuksen onnistumisen

Hallituksen syyskuun alussa ilmoittamat rakenneuudistuspäätökset ovat merkittävä linjaus. Yhdistyneenä keväällä tehtyyn yhteisöveron alentamispäätökseen ja työmarkkinoiden keskusjärjestöjen sopimukseen maltillisista palkankorotuksista hallituksen linjaukset luovat uskoa, että Suomi reagoi talouden kilpailukyvyn rapautumiseen ja julkisen talouden alijäämäisyyteen vakavasti otettavalla tavalla.

Rakenneuudistusten tavoitteena on kuroa umpeen 4,7 prosentiksi arvioitu julkisen talouden kestävyysvaje lisäämällä työvoiman tarjontaa, vähentämällä rakennetyöttömyyttä ja tehostamalla julkista palvelutuotantoa. Lisäksi julkistaloutta pyritään vahvistamaan karsimalla kuntien palveluvelvoitteita ja kohottamalla yrityssektorin tuottavuuden tasoa ja sitä kautta veropohjaa.

Hallituksen laskelmat ohjelman vaikutuksista kestävyysvajeeseen ovat kuitenkin optimistisia ja konkreettiset toimet vasta valmistelun alla. Suurimmat haasteet koskevat julkisen palvelutuotannon tehostamista. Tuottavuus pitäisi saada nousemaan ½ prosenttia vuodessa, kun toistaiseksi tuottavuuden nousua ei ole pystytty havaitsemaan lainkaan. Lisäksi kuntien pitäisi pystyä karsimaan menojaan tai lisäämään tulojaan 2 miljardilla eurolla, kun kymmenen viime vuoden aikana menot ovat kasvaneet 5 prosentin vuosivauhtia. Yhteensä palvelujen tehostamisella ja menojen leikkaamisella tavoiteltu 2,4 prosenttiyksikön kestävyysvajevaikutus edellyttäisi nykyrahana noin 5 miljardin euron kustannussäästöä. Tavoite on kova, kun leikkaukset kohdistuvat pääosin ns. yksilöllisiin julkisiin palveluihin, joihin käytetään noin 40 mrd. euroa vuodessa.

Hallituksen tärkeimmät keinot palvelutuotannon tehostamiseksi ovat kuntauudistus ja sosiaali- ja terveyspalveluja koskeva ns. sote-uudistus. On vaikea nähdä, miten nämä uudistukset suunnitellussa muodossaan johtaisivat tavoiteltuihin tehokkuushyötyihin.

Kustannusten alentamisen kannalta tärkeämpi sote-uudistus ei luo raskaiden palveluiden tuottamiseen riittävän isoja kokonaisuuksia vaan pahimmillaan sekavoittaa järjestelmää entisestään. Sosiaali- ja terveydenhuollon asiantuntijat ovat poikkeuksellisen yksimielisesti tyrmänneet hallituksen mallin. Yleinen arvio on, että terveydenhuollon keskeisten palveluiden tehokas järjestäminen edellyttää voimien kokoamista korkeintaan 20 alueelliselle järjestäjälle. Tähän ei päästä hallituksen perusajatuksella, jonka mukaan ”vahva peruskunta vastaa palveluista”. Radikaalikaan kuntauudistus ei pysty vähentämään kuntien lukumäärää tämän idean kannalta riittävästi. Hallituksella ei ole siihen tahtoa, oppositiosta puhumattakaan, eikä sellainen olisi kaikilta osin edes hyväksi.

Tästä seuraa, että ratkaisua on haettava antamalla terveydenhuollon järjestämisvastuu yksittäistä kuntaa suuremmalle kokonaisuudelle, kuten kaikissa muissa EU-maissa on tehty. Samalla olisi järkevää selkeyttää terveydenhuollon rahoitusta pois nykyisestä monikanavaisesta järjestelmästä, jonka ongelmat on niin ikään moneen kertaan tunnistettu. Eri tahojen esittämät vaihtoehdot ulottuvat suurin piirtein nykyisiä sairaanhoitopiirejä vastaavista järjestäjistä yhteen valtakunnalliseen järjestäjään, jonka kautta kaikki rahoitus kanavoituisi. THL:n tuoreen arvion mukaan ihanteellinen järjestäjien määrä olisi 12-15. Olennainen osa tehokasta järjestelmää on kilpailun hyödyntäminen: yksityiset ja julkiset tuottajat tulee asettaa samalla viivalle palvelujen tarjoajina siten, että tuotannon laatu-hintasuhde määrittää tuottajan. Sote-umpisolmu voitaisiin parhaiten avata kytkemällä vuoden 2015 alkuun mennessä luvattu selvitys monikanavarahoituksesta nyt pöydällä olevaan tuottajarakenteen uudistamiseen, ja tekemällä ratkaisut esimerkiksi seuraavaan kehysriiheen mennessä.

Myös kuntauudistusta tarvitaan, vaikka kuntien lukumäärän suuri pienentäminen ei terveydenhuollon ja sosiaalipalveluiden uudistamisen jälkeen ole kovin tärkeää. Kasvukeskusalueiden hallinnon tiivistämisen voi olettaa parantavan yhdyskuntarakenteen suunnittelua. Suurimmat hyödyt saadaan pääkaupunkiseudulle kaavaillusta metropolihallinnosta. Säästöjäkin saataneen ajan mittaan, mutta kuntaliitoksia koskeva tutkimus ei tue käsitystä, että ne olisivat isoja. Yksi hyötyjä lisäävä muutos olisi kuntaliitoksiin nyt liittyvän henkilökunnan 5 vuoden irtisanomiskiellon poistaminen tai selvä lyhentäminen.

Helpoiten on toteutettavissa kuntien valtionosuuksien leikkaus. Mikäli kuntien palveluvelvoitteita ei supisteta, on kuitenkin vaara, että kunnat reagoivat pääosin verotusta kiristämällä. Kunnallisveron nousu haittaa työllisyyttä. Jossain määrin tätä painetta voidaan hillitä nostamalla kiinteistöveroa, mikä ei vähennä työn tarjontaa. Rakentamattoman tonttimaan kiinteistöveron korotus voi lisäksi vaikuttaa myönteisesti asuntotuotantoon ja sitä kautta työvoiman liikkuvuuteen. Verotuksen kiristämisen rajat tulevat kuitenkin pian vastaan; kipeästi kaivattua kasvua ei nousevilla veroilla edistetä.

Infrastruktuurin laiminlyöminen on toinen ilmeinen vaara. Suomen julkisen sektorin investoinnit ovat olleet pitkään vain 2,5 % BKT:sta eli euroalueen keskitasoa, kun Ruotsissa taso on vaihdellut 3 ja 4 prosentin välillä. Investoinnit ovat seuranneet heikosti kehittynyttä BKT:ta viime vuosina, kun taas kulutus- ja siirtomenojen BKT-osuus on dramaattisesti noussut ja nostanut julkisten menojen BKT-osuuden 55 prosenttiin. Vähäiset investoinnit näkyvät paitsi tiestön kunnossa myös esimerkiksi julkisen tietotekniikkainfrastruktuurin tasossa, joka kansainvälisen vertailun valossa on Suomen tietoyhteiskuntakehityksen yksi heikko kohta.
Onkin ilmeistä, että kuntasektorin säästötalkoiden onnistuminen edellyttää kuntien palveluvelvoitteiden karsimista. Lisäksi julkisen sektorin (valtio mukaan lukien) on priorisoitava sellaisia investointiluonteisia menoja, jotka ovat pitkän kasvun edistämisen ja menopaineiden hillinnän kannalta tärkeitä. Fyysisen infrastruktuurin ohella ennalta ehkäisevä toiminta terveydenhuollossa kuuluu tähän ryhmään.

Työvoiman tarjonnan lisääminenkään ei onnistu helpoin toimin. Esimerkiksi vuoden 2005 eläkeuudistus ei tuoreimpien tutkimustulosten mukaan ole myöhentänyt juuri lainkaan yli 63-vuotiaiden eläkkeelle siirtymistä. Erilaisista reformeista selkeimmin työvoiman tarjontaa ovat lisänneet ns. työttömyysputken rajoitukset. Vaikka tältä osin on yhä jonkin verran tehtävissä, yksin sen varassa ei työvoiman tarjonta enää paljon kasva.

Hallituksen ja työmarkkinajärjestöjen tavoite myöhentää eläkkeelle siirtymistä vuoteen 2025 mennessä vähintään 1½ vuodella viime vuoden tasosta ei kuitenkaan ole mahdoton, jos halua todellisiin uudistuksiin on. Väestön terveydentilan kohentuminen ja koulutustason nousu yhdessä sen kanssa, että työpaikoilla kiinnitetään aiempaa enemmän huomiota ikääntyneiden työntekijöiden olosuhteisiin, nostaa ETK:n ja ETLAn arvioiden mukaan eläkkeelle siirtymisen ikää viime vuodesta noin puolella vuodella vuoteen 2025 mennessä.

Juuri valmistunut ETLA:n tutkimus puolestaan viittaa siihen, että alimman vanhuuseläkeiän sekä työttömyysputken ja osa-aikaeläkkeen ikärajojen nostaminen kahdella vuodella myöhentäisi keskimääräistä eläköitymisikää puolella vuodella. Jos työttömyysputki ja osa-aikaeläke poistettaisiin samalla kokonaan, lisäys olisi 10 kuukautta. Tämän mittaluokan uudistus johtaisi siten likimain asetetun tavoitteen saavuttamiseen.

Kun toisaalta eläkkeelle siirtymisen todellinen ikä on meillä kansainvälisesti alhainen ja muualla on toteutettu ja valmistellaan merkittäviä reformeja eläkkeelle siirtymisen myöhentämiseksi edelleen, herää kysymys, pitäisikö eläkeuudistuksen tavoitteet asettaa vielä kunnianhimoisemmiksi. Tätä puoltaisi edellä todettu vaikeus saada kuntapalveluista tavoitetason mukaisia säästöjä. Vanhuuseläkkeelle siirtymistä koskevia kunnianhimoisia uudistuksia tukee myös se, että em. tutkimuksen valossa ne voidaan toteuttaa ilman suuria tulonjakovaikutuksia.

Hallituksen tavoitteet rakennetyöttömyyden vähentämisessä (-1 prosenttiyksikkö) ja työmarkkinoille tulon aikaistamisessa (-½ vuotta) ovat myös täysin realistisia. Sen sijaan on syytä epäillä, riittävätkö kaavaillut toimet tavoitteiden saavuttamiseen. Työttömyysturvan uudistukset menevät monelta osin oikeaan suuntaan mutta ovat marginaalisia esimerkiksi Saksan tehokkaiksi osoittautuneisiin uudistuksiin nähden.

Opintotuen ajoituksen muutos voi nopeuttaa valmistumista ja ylioppilastutkinnon painoarvon lisääminen korkeakouluopiskelijoiden valinnassa aikaistaa opintojen aloittamista. Mutta ovatko nämä riittäviä? Ei voi olla kysymättä, kannustaako kansainvälisesti poikkeuksellisen antelias tukijärjestelmä tarpeettoman pitkiin opiskeluaikoihin? Tai toisin päin: katsotaanko opiskelua lainkaan kannattavaksi investoinniksi, jonka kaikkia kustannuksia ei ole syytä kaataa veronmaksajille (ml. vaille korkeakoulutusta jäävät pienituloiset)?

On myös pimennossa, millä keinoin hallitus aikoo saada yksityisen sektorin tuottavuuden tason nousemaan 1½ prosenttia korkeammalle kasvu-uralle. Yhteisverokannan alennus lisää investointeja, mutta riittääkö tämä?

Hallituksen kunnianhimoista tavoitetta kuroa koko julkisen talouden kestävyysvaje umpeen rakennepaketin toimilla helpottaa hieman se, että kestävyysvaje on arvioitu ETLAn tutkimusten valossa yläkanttiin. Tästä huolimatta kestävyysvaje on merkittävä ja sen poistaminen edellyttää voimakkaita ja monella taholla vastenmielisiksi koettuja toimia. Yksittäin esiteltynä uudistukset on helppo ampua alas jonkin väestöryhmän välittömien etujen kannalta kohtuuttomina. Tämän vuoksi hallituksen olisi viisasta koota konkreettiset ehdotuksensa isompiin kokonaisuuksiin samalla tavalla kuin rakennepaketin yleislinjausten yhteydessä tehtiin.

Vesa Vihriälä