Valtiovarainministeriö on pyytänyt lausuntoa luonnoksesta hallituksen esitykseksi julkisen talouden hoitoa koskevaksi laiksi sekä eräiksi siihen liittyviksi laeiksi. Elinkeinoelämän tutkimuslaitos kiittää mahdollisuudesta lausua luonnoksesta ja esittää lausuntonaan seuraavaa.
Hallituksen esitys sisältää lainsäädäntöuudistuksia, jotka juontuvat EU:n finanssipolitiikan sääntökehikon uudistuksesta. Näiden lisäksi hallitus esittää EU:n sääntelyä tiukemman kansallisen velkasuhdetavoitteen viemistä lainsäädäntöön. Ehdotus laiksi julkisen talouden hoitamisesta olisi siten jatkossa keskeinen finanssipolitiikkaa ohjaava laki Suomessa, ja sitoisi oleellisesti tulevien hallitusten finanssipolitiikkaa.
Finanssipolitiikan sääntöihin liittyvät ehdotukset ovat perusteltuja ja erittäin kannatettavia. Nykyistä yksinkertaisempi lakisääteinen vaatimus julkisen talouden sopeuttamista on Suomessa tarpeellinen, jotta julkinen velkaantuminen saadaan pysyvästi hallintaan. Lakiesityksen siirtymäaika tosin vaikuttaa perusteettoman pitkältä, ja siirtää sopeutuksen taakkaa ainakin viidellä vuodella eteenpäin.
Hallitus myös esittää, että itsenäisenä finanssipolitiikan valvojana toimisi jatkossa vain talouspolitiikan arviointineuvosto. Valtiontalouden tarkastusvirastossa (VTV) finanssipolitiikan valvontaa nykyisin tekevä henkilöstö siirrettäisiin Talouspolitiikan arviointineuvoston sihteeristöön, ja virat Valtion taloudelliseen tutkimuskeskukseen (VATT).
Finanssipolitiikan valvonnan keskittäminen yhdelle taholle on suotavaa sekä toiminnan vaikuttavuuden että julkisten resurssien tehokkaan käytön kannalta, jos instituutioiden tehtävien välillä on päällekkäisyyttä, tai jos keskittämisellä saavutetaan muita synergiaetuja. Esityksestä ei kuitenkaan käy ilmi, mitä tehtävien ja virkojen siirrolla tavoitellaan, eikä ehdotus ole kaikilta osin parannus suhteessa nykytilaan.
Budjettikehysdirektiivi edellyttää, että itsenäinen finanssipolitiikan instituutio on jäsenvaltion finanssipolitiikasta vastaavista viranomaisista – eli valtioneuvostosta ja erityisesti valtiovarainministeriöstä – toiminnallisesti riippumaton toimielin, ja sen riittävä ja oikea-aikainen tiedonsaantioikeus turvattu. Valtiontalouden tarkastusviraston riippumattomuus ja tiedonsaantioikeus on turvattu perustuslaissa, mikä antoi edellytykset viraston toimimiselle itsenäisenä finanssipolitiikan valvojana.
Nyt hallitus ehdottaa järjestelyä, jossa valtioneuvoston ja erityisesti valtiovarainministeriön vastuulla olevaa finanssipolitiikkaa valvoisi ja arvioisi Talouspolitiikan arviointineuvosto. Itse neuvoston jäsenyys on luottamustoimi, mutta sen pysyvä sihteeristö toimisi valtiovarainministeriön alaisen viraston eli Valtion taloudellisen tutkimuskeskuksen viroissa. Järjestelyn yksityiskohdista herää huoli, ovatko ehdotetun valvojan riippumattomuus ja tiedonsaantioikeudet riittävällä tavalla laissa turvatut.
Vastaava Suomen järjestely, jossa valtion talousarvion ja julkisen talouden suunnittelun pohjana olevat talousennusteet laaditaan valtiovarainministeriössä lain mukaan riippumattomasti, ei riitä täyttämään EU-lainsäädännön riippumattomuuden vaatimusta. Siksi Euroopan komissio edellyttää Suomelta, että ennustetoiminta joko siirretään finanssipolitiikan valvojalle, tai valvojan täytyy se erikseen hyväksyä. Hallitus on päättänyt esittää valvojalle lisätehtäviä – eli ennusteen hyväksymistä, jonka sisältöä ei tosin ole täsmennetty –, vaikka julkisten varojenkäytön kannalta voisi olla tehokkaampaa siirtää ennustetoiminto henkilöstöineen valvojan yhteyteen.
Hallitus esittää, että EU-lainsäädännön edellyttämänä kansallisena finanssipoliittisena sääntönä toimisi valtioneuvoston vaalikauden alussa asettama rahoitusasematavoite valtiolle ja paikallishallinnolle, eli julkisyhteisöjen velkaa kerryttäville sektoreille. Tavoite tulisi saavuttaa vaalikauden viimeisenä vuotena. Rahoitusasematavoite korvaisi nykyisenä kansallisena sääntönä toimivan MTO:n (Medium Term Objective, rakenteelliselle rahoitusasemalle asetettava keskipitkän aikavälin tavoite), joka poistuu myös EU:n sääntökehikosta.
MTO:n korvaaminen on perusteltua myös siksi, että se ei lakisääteisyydestään huolimatta ole käytännössä ollut Suomessa finanssipolitiikkaa ohjaava tavoite, vaan hallitus on sopinut hallitusohjelmassa esimerkiksi helpommin ymmärrettävästä rahoitusasematavoitteesta.
Vaalikauden viimeisen vuoden rahoitusasematavoite on kannatettava, sillä se on tavoitteena selkeä ja ymmärrettävä, ja ulottuu keskipitkälle aikavälille. Tavoitteen asettaminen vain velkaantuville sektoreille eli valtiolle ja paikallishallinnolle on myös erinomaista, koska rahoitusaseman hallinnalla pyritään viime kädessä vaikuttamaan julkiseen velkasuhteeseen, johon sosiaaliturvarahastojen rahoitusasemalla ei ole suoraa vaikutusta.
Lakiesityksen mukaan tulevalla vaalikaudella 2027–2031 valtioneuvoston olisi asetettava rahoitusasematavoite siten, että sen noudattaminen täyttäisi EU-oikeudesta johtuvat vaatimukset. Käytännössä tämä tarkoittaa jäsenmaan ja komission neuvotteleman, velkakestävyysanalyysiin perustuvan nettomenouran noudattamista.
Tuleva sopeutusvaatimus riippuu monista tekijöistä, eikä sen suuruusluokka ole vielä tiedossa. Nykyisen hallituksen sopeutuspolku perustuu Suomen saamaan sopeutuskauden pidennykseen, jolloin vuotuinen sopeutusvaade pienenee. Myös vaalikauden 2027–2031 sopeutusvaade riippuu siitä, onko hallitus hakenut ja saanut sopeutuskauden pidennystä. Jos sopeutuskauden pidennys toteutuu, vuonna 2031 alkavasta vaalikaudesta eteenpäin rahoitusasematavoite kiristyisi merkittävästi.
Hallitus myös esittää, että lakiin julkisen talouden hoitamisesta kirjataan EU:n sääntelyä tiukempi kotimainen velkasuhdetavoite (40 % suhteessa bkt:hen). Sen vaikutus sopeutuksen suuruuteen on epäselvä, vaikka velkasuhteen tavoite on EU-sääntöjä matalampi. Kotimainen tavoite edellyttää EU-sääntöjä suurempaa sopeutusta silloin, kun tarkastellaan sopeutustarpeen niin sanottuja deterministisiä osia. EU-sääntöihin kuuluu kuitenkin myös stokastinen tarkastelu, jossa velkasuhteen on jatkettava laskuaan myös sopeutuskauden jälkeisenä ennustettuna 5 vuoden ajanjaksolla 70 prosentin todennäköisyydellä. Tämä stokastinen osa näyttää kääntävän EU-säännöt kotimaisia tavoitteita tiukemmaksi ainakin tämän hetken ennusteiden mukaan, ja ainakin siinä tapauksessa, että sopeutuskauden pidennyksiä ei sovellettaisi.
Ylivaalikautinen sitoutuminen julkisen velkaongelman ratkaisemiseen Suomessa on välttämätöntä. Uudistetut EU:n finanssipolitiikan säännöt tähtäävät velkakestävyyden turvaamiseen ja velkasuhteiden laskemiseen velkaantuneissa maissa kuten Suomessa. Erilliset kansalliset tavoitteet ovat mahdollisia vain siinä tapauksessa, että ne ovat EU-tason vaatimusten kanssa yhdenmukaisia tai niitä kireämpiä. On perusteltua, että Suomella on Ruotsin ja Tanskan tapaan EU-sääntöjä tiukempia kansallisia sääntöjä, joiden noudattaminen takaa myös EU:n velvoitteiden noudattamisen (Puonti, 2023), kuten hallitus nyt ehdottaa. Finanssipolitiikan tavoitteiden suuri määrä ja irrallisuus on aiemmin ollut Suomessa ongelma (Puonti, 2023). Tässä esityksessä operatiivinen rahoitusasematavoite ja pitkän aikavälin velkasuhdetavoite sekä kansalliset että EU:n säännöt nivoutuvat lähestulkoon saumattomasti yhteen. EU-sääntöjen monimutkaisuuden takia yhdenmukaisten kansallisten sääntöjen laatiminen vaikuttaa silti olevan edelleen haastavaa.
Heti uudistettujen EU-sääntöjen tultua voimaan jäsenmaat – Suomi mukaan lukien – ottivat käyttöön säännöstöön sisältyviä joustoelementtejä, jotka mahdollistavat sopeutustoimien siirtämisen eteenpäin. Suomen EU:lta hakema sopeutuskauden pidennys eli käytännössä sopeutustarpeen pienennys kuluvalle kaudelle 2025–2028 ja samanaikainen tiukan sopeutusvaateen kirjaaminen lainsäädäntöön vuodesta 2031 alkaen vaikuttaa ristiriitaiselta. Käsittelyssä olevalla hallituksen esityksellä hallitus ilmaisee sitoutumista ylivaalikautiseen kunnianhimoiseen julkisen talouden sopeutukseen, mutta samalla lykkää toimien painopistettä usealla vuodella eteenpäin. Riskinä on, että lakia ehditään muuttaa, ennen kuin sen vaativinta osaa ehditään panna toimeen.
Finanssipolitiikan sääntöjen noudattamista valvoisi ja arvioisi EU-lainsäädännön edellyttämä finanssipolitiikan valvoja, jonka on EU-lainsäädännön mukaan oltava jäsenmaan finanssipolitiikasta vastaavista viranomaisista toiminnallisesti riippumaton toimielin. Kotimaisella valvojalla on kuitenkin roolia vain silloin, kun kotimaiset tavoitteet ovat EU-tavoitteita tiukemmat. Siksi on huolehdittava, että kotimainen deterministisen menetelmään perustuva tavoitteenasetanta tuottaa tiukemmat tavoitteet kuin EU-säännöstö, joka perustuu sekä deterministiseen että stokastiseen osaan.
Hallituksen esityksen mukaan valvojan riippumattomuus tarkoittaisi sitä, että arviointineuvostoa ei ohjaisi eikä sen päätöksentekoon vaikuttaisi mikään ulkopuolinen taho.
Finanssipolitiikan valvoja esittäisi tarvittaessa valtioneuvostolle arvionsa tarvittavien lisäsopeutustoimien suuruudesta ja aikataulusta. Jos valtioneuvosto ei kahden kuukauden kuluessa alkaisi edistää lisäsopeutusta, olisi valtioneuvoston julkisesti perusteltava menettelynsä budjettikehysdirektiivin comply or explain -periaatteen mukaisesti. Kyse on siis merkittävästä julkisen vallan käytöstä.
Lisäksi EU-lainsäädäntö edellyttää, että finanssipolitiikan valvojana toimiva taho saa käyttöönsä riittävästi ja oikea-aikaisesti sellaista tietoa, jota se tarvitsee tehtäviensä hoitamiseksi, ja että kyseisestä tahosta tehdään säännöllisesti ulkoisia arviointeja, joista vastaavat riippumattomat arvioijat (Grevesmühl, 2025). Suomessa on tähän asti toiminut kaksi finanssipolitiikan instituutiota, valtiontalouden tarkastusvirasto ja talouspolitiikan arviointineuvosto.
Eduskunta on kirjelmässään EK 75/2022 vp – K 25/2022 vp edellyttänyt, että valtioneuvosto selvittää riippumattoman ulkoisen talous- ja finanssipolitiikan valvonta- ja arviointitehtävän tarkoituksenmukaista järjestämistä sekä resurssien yhdistämisen tarpeellisuutta. Nyt hallitus esittää, että itsenäisenä finanssipolitiikan valvojana toimisi jatkossa vain talouspolitiikan arviointineuvosto, jonka sihteeristöön valtiontalouden tarkastusvirastosta (VTV) siirrettäisiin virat ja henkilöstö, jotka VTV:ssä finanssipolitiikan valvontatehtäviä tällä hetkellä hoitavat.
Finanssipolitiikan valvonnan keskittäminen yhdelle taholle voi olla suotavaa sekä toiminnan vaikuttavuuden että julkisten resurssien tehokkaan käytön kannalta. VTV:n ulkopuolella sijaitseva finanssipolitiikan instituutio olisi sikäli hyvä järjestely, että jatkossa VTV voisi tehdä neuvostosta säännöllisesti ulkoisia arviointeja, kuten EU edellyttää (Grevesmühl, 2025). VTV kuitenkin myös jatkaisi budjettikehysdirektiivin mukaista makro- ja julkistalouden ennusteiden jälkikäteisarviointia, joka ei hallituksen esityksen mukaan ole itsenäisen finanssipolitiikan valvojan tehtävä. Siten ehdotettu järjestely hajauttaisi talouspolitiikan taustalla olevien ennusteiden laatimisen, hyväksynnän ja jälkikäteisarvioinnin kolmelle eri taholle: valtiovarainministeriölle, VTV:lle ja arviointineuvostolle.
Arviointineuvostolle oltaisiin siirtämässä merkittäviä finanssipolitiikan arviointia ja valvontaa koskevia tehtäviä, joiden perusteella neuvosto voisi lain mukaan edellyttää valtioneuvostolta jopa lisäsopeutusta. Jotta arviointineuvostolla olisi edellytykset hoitaa julkista tehtäväänsä, olisi sille taattava riittävä ja oikea-aikainen tiedonsaantioikeus. Tämä on erityksen tärkeää siksi, että hallitus esittää itsenäisen finanssipolitiikan instituution sijainniksi valtiovarainministeriön alaista Valtion taloudellista tutkimuskeskusta, vaikka valvojan on lain mukaan oltava jäsenvaltion finanssipolitiikasta vastaavista viranomaisista – eli Suomessa valtiovarainministeriöstä – toiminnallisesti riippumaton toimielin. Arviointineuvoston sijainti valvottaviinsa kuuluvan VATT:n yhteydessä ei välttämättä sinällään merkitse riippumattomuuden vaarantumista. Sen sijaan se, että VATT:lla olisi päätösvaltaa arviointineuvoston sihteeristön nimityksessä sekä mm. yhteinen henkilöstöhallinto herättää kysymyksiä riippumattomuuden kannalta.
Valtion talousarvion ja julkisen talouden suunnittelun pohjana olevat talousennusteet laaditaan tällä hetkellä valtiovarainministeriössä, jossa ne tehdään lain mukaan riippumattomasti. Lakiin kirjattu riippumattomuus ei kuitenkaan riitä täyttämään EU-lainsäädännön riippumattomuuden vaatimusta, vaan ennustetoiminta on nyt joko siirrettävä finanssipolitiikan valvojalle, tai valvojan täytyy erikseen hyväksyä ennusteet. Tämä herättää kysymyksen siitä, riittääkö myöskään arviointineuvostolle lakiin kirjattu riippumattomuus takaamaan riippumattomuutta valtioneuvostosta ja erityisesti valtiovarainministeriöstä, jonka yhteydessä neuvosto sijaitsee.
Grevesmühl, O. (2025). Independent Fiscal Institutions in the Revised Legal Framework – State of Play. European Commission Discussion Paper 223, July 2025.
Puonti, P. (2023). Julkisen talouden menokehitystä ja tasapainoa sääntelevän järjestelmän pääpiirteet Suomessa ja kehysjärjestelmän rooli siinä. Teoksessa Kuusi T., Kuusela O-P., Puonti P., Ropponen O., Valkonen T., Vihriälä V. (2023). Suomen finanssipolitiikan sääntökehikon toiminta ja kehittämistarpeet. Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 2023:21.
