Valtioneuvoston selonteko julkisen talouden suunnitelmasta vuosille 2021-2024

Eduskunnan valtiovarainvaliokunnalle aiheesta VNS 1/2020 vp

Valtioneuvoston selonteko julkisen talouden suunnitelmasta vuosille 2021-2024 on laadittu hyvin poikkeuksellisissa oloissa, sillä koronakriisi on muuttanut talouden näkymiä dramaattisesti vain muutamassa kuukaudessa. Käsittelen lausunnossani ensin finanssipolitiikan roolia koronavirusepidemian aiheuttamien hyvinvointimenetysten lievittämisessä sekä koronakriisin vaikutusta julkisen talouden pitkän aikavälin kestävyyteen. Lopuksi kommentoin lyhyesti sitä, miten koronakriisi on toistaiseksi huomioitu julkisen talouden suunnitelmassa.

Finanssipolitiikan rooli koronakriisissä

Valtiovalta voi finanssipolitiikkaan liittyvillä toimilla oleellisesti pienentää koronakriisin aiheuttamia vahinkoja mm. jakamalla kriisin aiheuttamia taloudellisia menetyksiä ihmisten kesken ja ylläpitämällä yritysrakenteita niin että talous voi kasvaa nopeasti sen jälkeen, kun tartuntavaara ja epidemian hallitsemiseen tähtäävät rajoitukset eivät enää merkittävästi vähennä tuotantoa ja kulutusta.

Tällainen valtion rooli edellyttää, että julkinen talous velkaantuu nopeasti kriisin aikana. Julkisen talouden velkaantuminen johtuu suurelta osin ns. automaattisista vakauttajista, eli esimerkiksi verotulojen laskusta tuotannon supistumisen myötä ja työttömyyskorvausten kasvusta työttömyyden lisääntymisen myötä. Myös jo päätetyt yritysten tukemiseen liittyvät harkinnanvaraiset toimet kasvattavat julkisen talouden alijäämää merkittävästi ainakin kuluvana vuonna. Hallitus pyrkii ehkäisemään suuren konkurssiaallon mm. antamalla yrityksille suhteellisen edullista lainaa. Tällaisesta rahoitustuesta syntyy julkiselle taloudelle luottotappioita, mutta tappioiden määrää on toistaiseksi vaikea ennakoida. Ymmärtääkseni hallitus saattaa myös päättää uusista yritystuista vielä lähiviikkoina.

Koronakriisi saattaa synnyttää tarpeen myös tavanomaiselle finanssipoliittiselle elvytykselle, jonka tavoitteena on kasvattaa tuotantoa kasvattamalla kokonaiskysyntää. On kuitenkin huomattava, että tartuntavaaran ja epidemiaan hallintaan liittyvien rajoitusten vuoksi monia palveluita on hankala kuluttaa, eikä se ole epidemian hallinnan kannalta aina edes toivottavaa. Tämä tekee esimerkiksi yleisten veronkevennysten muodossa toteutetusta elvytyksestä todennäköisesti varsin tehotonta niin kauan kun tartuntavaara ja rajoitukset vaikuttavat oleellisesti ihmisten käyttäytymiseen.

Tuotantoa voidaan kuitenkin kriisinkin aikana pyrkiä kasvattamaan kasvattamalla kysyntää niillä aloilla, joissa tartuntavaara ja rajoitustoimet eivät merkittävästi rajoita tuotantoa. Esimerkiksi asuntorakentamisen ylläpitäminen julkista asuntorahoitusta tai -rakentamista kasvattamalla voi olla tässä tilanteessa höydyllistä, mikäli asuntorakentamisessa näyttää jäävän tuotantokapasiteettia vapaaksi.

On myös olemassa vaara, että työttömyyden kasvu, yritysten velkaantuminen ja yleinen epävarmuuden lisääntyminen laskevat kokonaiskysyntää pitkäksi aikaa. Liian vähäinen kysyntä saattaa rajoittaa tuotantoa sen jälkeen, kun epidemian hallintaan liittyvät rajoitukset on ainakin osittain poistettu. Finanssipolitiikkaa voi siksi olla syytä tavalla tai toisella keventää sen jälkeen, kun rajoitukset on poistettu, ja siten varmistaa, että liian matala kokonaiskysyntä ei rajoita tuotannon kasvua kriisin jälkeen. Elvytyksestä kannattaa kuitenkin päättää vasta myöhemmin tilanteen mukaan.On myös mahdollista, että kriisin aikana syntyy niin paljon patoutunutta yksityistä kysyntää, että päätösperäistä finanssipolitiikan keventämistä ei kriisin jälkeen tarvita.

Kriisillä saattaa olla hyvin kielteinen pitkäaikainen vaikutus myös vientikysyntään. Tavanomainen finanssipoliittinen elvytys ei lisää Suomen omaa vientikysyntää. Vientiä voidaan pyrkiä kasvattamaan joko kiky-sopimuksen tapaisilla vientisektorin kilpailukykyä edistävillä ratkaisuilla, tai tavoittelemalla koordinoitua elvytystä esimerkiksi EU-tasolla. Suomen kannattaa suhtautua lähtökohtaisesti myönteisesti esimerkiksi EU:ssa suunniteltuun elvytysrahastoon.

Kriisin vaikutus julkiseen talouden kestävyyteen

Kriisin vaikutus julkisen talouden pitkän aikavälin kestävyyteen riippuu oleellisesti siitä, miten se vaikuttaa tuotannon määrään pitkällä aikavälillä.

Parhaassa tapauksessa kriisi laskee tuotantoa vain tilapäisesti. Tällöin Suomen BKT esimerkiksi vuonna 2022 olisi sama kuin ilman kriisiäkin. Tässä tapauksessa kriisin vaikutus julkisten talouden pitkän aikavälin kestävyyteen, jota usein arvioidaan kestävyysvajeen avulla, jää todennäköisesti varsin pieneksi. Tämä johtuu siitä, että valtio saa nyt lainaa suurin piirtein nollakorolla, eikä ole syytä olettaa, että reaalikorkotaso nousisi merkittävästi ainakaan lähivuosina. Siksi kymmenienkään miljardien lisävelan hoitaminen ei välttämättä edellytä esimerkiksi pysyvää verotuksen kiristämistä tai julkisista menoista tinkimistä. Tällöinkin kriisi kuitenkin nostaa velan BKT-suhdetta pitkäksi aikaa, mikä voi vähentää talouspolitiikan liikkumavaraa tulevaisuudessa.  Liikkumavaran pieneneminen tarkoittaisi, että Suomen valtionlainoihin liittyvät riskilisien kasvu voisi edellyttää suhdannetilanteeseen nähden liian kireätä finanssipolitiikkaa.

Huonommissa tapauksissa kriisillä on pysyvä vaikutus tuotantoon. Toisin sanoen, kriisin aikaista tuotannon supistumista ei seuraa sellainen nopea talouskasvun vaihe, joka palauttaisi Suomen BKT:n aikaisemmalle trendiuralle vaan Suomen BKT tulee jatkossa olemaan aina pienempi kuin mitä se olisi, jos koronakriisiä ei olisi ollut. Tässä tapauksessa kriisi pienentää myös julkisia tuloja julkisiin menoihin verrattuna ainakin vuosikymmenien ajan. Tämä vaikutus syntyy mm. siitä, että tuotannon supistumisen myötä myös eläkemaksutulon pohjana oleva palkkasumma pienenee suhteessa kriisiä ennen kertyneisiin eläkkeisiin. Vastaavasti kriisi voi heikentää julkisen talouden pitkän aikavälin kestävyyttä huomattavasti, ainakin olettaen, että se ei samalla laske valtionlainojen reaalista korkotasoa pysyvästi. Ilman julkisten tulojen pysyvää kasvattamista suhteessa menoihin, velka suhteessa BKT:hen kasvaisi kriisin vaikutuksesta vuodesta toiseen.

Aikaisemman kokemuksen perusteella tiedetään, että syvien taantumien tai lamojen vaikutukset ovat usein siinä mielessä pysyviä, että taloudet jäävät niiden jälkeen pysyvästi aikaisemmin ennustetun BKT-uran alapuolelle. Talouden supistumista ei siis seuraa kovin voimakkaan talouskasvun jaksoa. Yksi selitys tälle on se, että syvä taantuma tai lama tuhoaa usein sellaisiakin yrityksiä, joiden toiminta on normaalioloissa kannattavaa. Samalla menetetään sellaista yrityskohtaista osaamista, joka ei helposti siirry uusiin yrityksiin. Yritykset voivat lamassa rahoitusvaikeuksien vuoksi myös joutua vähentämään T&K-toimintaansa, jolloin talouskasvun taustalla olevia innovaatioita jää syntymättä. Lisäksi pitkittynyt työttömyys heikentää työntekijöiden osaamista pitkäksi aikaa.

On mahdollista, että koronakriisi on tässä suhteessa erilainen. Jos epidemian hallintaan liittyvät rajoitustoimet ja tartuntavaara eivät vähennä tuotantoa ja kulutusta kovin pitkään aikaa eivätkä aiheuta suurta konkurssiaaltoa, talous voi toipua tästä kriisistä paremmin kuin esimerkiksi finanssikriisistä. Tällöin myös kriisiin vaikutus julkisen talouden pitkän aikavälin kestävyyteen jäisi valtion nopeasta velkaantumisesta huolimatta pieneksi. Tätä mahdollisuutta tukee se, että yritykset ovat toistaiseksi reagoineet tilanteeseen ennen kaikkea lomauttamalla eikä niinkään irtisanomalla työntekijöitään. Lomautukset eivät katkaise työsuhteita, mikä helpottaa työllisyyden palautumista kriisin jälkeen.

Kriisin pitkittyessä on kuitenkin yhä todennäköisempää, että se vaikuttaa erilaisista yrityksille kohdistetuista huolimatta kielteisesti myös tulevaan tuotannon määrään ja samalla julkisen talouden pitkän aikavälin kestävyyteen. Tällöin kriisi tulee myös nostamaan arviota Suomen kestävyysvajeesta.

Toistaiseksi on siis epäselvää, kuinka suuri vaikutus koronakriisillä tulee olemaan julkisen talouden kestävyyteen. Vaikutus tulee toisaalta väestön ikääntymisen aiheuttamien ongelmien päälle. Julkisen talouden alijäämä uhkaa joka tapauksessa kasvaa pysyvästi ilman uusia, julkista taloutta vahvistavia toimenpiteitä. Samalla kasvaa riski siitä, että julkisen talouden kasvava velkaantuminen rajoittaa finanssipolitiikan liikkumavaraa tulevissa taantumissa. Koronakriisi tekee näin ollen julkisen talouden pitkän aikavälin kestävyyden vahvistamisesta entistä tärkeämpää. Toimenpiteiden ei välttämättä tarvitse pienentää julkisen talouden alijäämää vielä lähivuosina, kunhan ne vahvistavat julkista taloutta pysyvästi. Esimerkiksi työllisyyden nostamiseen tähtäävät ns. rakenteelliset uudistukset olisivat koronakriisin vuoksi entistäkin tärkeämpiä.

Koronakriisin huomioiminen julkisen talouden suunnitelmassa

Kuten edellä kuvasin, koronakriisin vaikutukset julkiseen talouteen ja tarvittavaan finanssipolitiikkaan ovat toistaiseksi hyvin epävarmoja. Lisäksi monia epidemian ja sen talousvaikutusten hallintaan liittyviä päätöksiä valmistellaan parhaillaan. Siksi on ymmärrettävää, että tässä julkisen talouden suunnitelmassa ei vielä esitetä tavanomaista julkisen talouden keskipitkän aikavälin vakausohjelmaa. Suunnitelmassa korostetaan nähdäkseni aivan oikein koronakriisin talousvaikutuksiin liittyvää epävarmuutta, sen aiheuttamia riskejä julkiselle taloudelle sekä väestön ikääntymiseen liittyvää kestävyysvajetta.

Suunnitelmassa esitetyssä talousennusteessa koronakriisillä näyttää olevan pitkäaikainen vaikutus tuotantoon, sillä ennusteessa Suomen BKT:n arvioidaan supistuvan kuluvana vuonna 5,5 prosenttia, mutta kasvavan seuraavana kahtena vuonna vain 1,3 prosenttia vuodessa, vaikka epidemian hallintaan liittyvien rajoitustoimien oletetaan olevan voimassa vain kolme kuukautta. Tässä suhteessa ennustetta voi nähdäkseni pitää jossakin määrin pessimistisenä.

Jos julkisen talouden suunnitelmassa esitetty ennuste osoittautuu kriisin pitkäaikaisten vaikutusten osalta suurin piirtein oikeaksi, julkisen talouden pitkän aikavälin tasapaino heikkenee koronakriisin vaikutuksesta selvästi. Velkasuhteen nopea kasvu saattaa myös vähentää finanssipolitiikan liikkumavaraa jo seuraavan taantuman tai laman yhteydessä.

 

Niku Määttänen

Tutkimusneuvonantaja

Etla