Luonnos hallituksen esitykseksi laiksi kaksivuotisen esiopetuksen kokeilusta sekä varhaiskasvatuslain muuttamisesta

Opetus- ja kulttuuriministeriölle lausunto aiheesta VN/2741/2020

Käyn läpi lausunnossani syitä sille, miksi kaksivuotisen esiopetuksen kokeilu on tarpeen. Sen jälkeen tarkastelen esityksen keskeisiä ehdotuksia ja toteutuksen mahdollisia haasteita.

Perustelut kaksivuotisen esiopetuksen kokeilulle

Talouskasvu ja hyvinvointi perustuvat tulevaisuudessa yhä enemmän sille, onnistummeko takaamaan riittävän osaamistason kaikille kansalaisille. Inklusiivinen kasvu on erityisen tärkeää mm. ikääntyvän väestön ja heikkenevän huoltosuhteen vuoksi. Koulutuspolitiikka (ml. varhaiskasvatus ja esiopetus) on keskeisessä asemassa sen varmistamisessa, että jokaisella on tarvittavat perustaidot ja osaaminen työmarkkinoilla ja yhteiskunnassa toimimiseen.

Koulutuspolitiikan keskeinen haaste on koulutus- ja osaamistason kasvun pysähtyminen. Edelleenkin lähes 15 prosenttia kustakin ikäluokasta jää pelkän peruskoulun varaan ja korkeakoulutettujen osuus on kääntynyt jopa laskuun nuoremmissa ikäluokissa. Koulutuspolitiikan huolenaiheena ovat myös PISA- tulosten lasku, poikien heikot oppimistulokset sekä perhetaustan merkityksen kasvu suomalaisten nuorten PISA-tuloksissa. (Etla, 2017; 2019; Talouspolitiikan arviointineuvosto, 2017)

On hyvin perusteltua, että näihin haasteisiin lähdetään etsimään ratkaisuja varhaisista vaiheista. Varhaisessa lapsuudessa tehtyjen investointien tuotto voi olla myöhemmässä vaiheessa tehtyjä investointeja suurempi ainakin kahdesta syystä: ensinnäkin näiden investointien tuottoa kerätään pidemmän aikaa ja toisekseen aikaisemmat investoinnit lisäävät myöhempien investoiden tuottoa (Cunha and Heckman, 2007; Heckman and Carneiro, 2003). Lisäksi varhaisessa lapsuudessa voi olla vielä paremmat mahdollisuudet vaikuttaa moniin taitoihin, joiden oppiminen (tai josta poisoppiminen) voi olla myöhemmällä iällä huomattavasti haastavampaa.

Aiempi tutkimus tarjoaa valitettavan vähän konkreettista tietoa siitä, miten varhaiset investoinnit pitäisi toteuttaa. Eräs mahdollisesti toimiva keino voisi olla esikoulun laajentaminen kaksivuotiseksi. Suomalainen esikoulutoiminta ei keskity vain lapsenhoitoon, vaan keskeisessä roolissa on lapsen kehityksen ja oppimisen tukeminen sekä mm. vuorovaikutustaitojen kehittäminen. Tämänkaltaisella nk. laadukkaalla varhaiskasvatuksella on löydetty aiemmassa tutkimuksessa positiivia vaikutuksia (esim. Cascio, 2015).

Esikoulun laajentamista puoltaa myös se, että suomalaisten lasten varhaiskasvatukseen osallistuminen on kansainvälisesti verrattuna erittäin alhainen (OECD, 2015). Suomalaisista 5-vuotiaista lapsista vain noin 78 prosenttia osallistuu varhaiskasvatukseen, kun vastaava osuudet ovat Norjassa 97 prosenttia ja Ruotsissa 98 prosenttia (Ellingsæter, 2012). Lisäksi maahanmuuttajien ja matalatuloisten perheiden lapset osallistuvat Suomessa harvemmin varhaiskasvatukseen, mikä voi osaltaan lisätä perheiden välistä epätasa-arvoa. Mikäli kaksivuotinen esiopetus onnistuisi lisäämään osallistumista kaikkein heikommassa asemassa olevien lasten keskuudessa, sillä voisi olla tärkeä merkitys, koulunaloituksessa tarvittavien taitojen karttumisessa, lasten välisten oppimiserojen tasoittamisessa sekä syrjäytymisen ehkäisemisessä.

Suomalaisen esiopetuksen vaikutuksista ei kuitenkaan ole tietääkseni saatavilla varsinaista tutkimusnäyttöä. Ei olekaan lainkaan selvää, miten esiopetuksen laajentaminen kaksivuotiseksi vaikuttaisi lasten kehitykseen ja oppimistuloksiin. Yksi yleinen löydös tutkimuskirjallisuudessa on se, että varhaiskasvatukseen osallistumisesta hyötyvät etenkin heikommassa asemassa olevien perheiden lapset, kun taas parempiosaisten perheiden lapsille siitä voi olla jopa haittaa (Cornelissen ym., 2018; Datta Gupta, 2018). Tästäkin näkökulmasta on erittäin tärkeää, että toimenpiteestä hankitaan luotettavaa tutkimustietoa ennen sen täysimittaista toteuttamista.

Esiopetuksen laajentaminen kaksivuotiseksi lisäisi myös julkisen sektorin kustannuksia merkittävästi. Esiopetus on perusopetuslain perusteella maksutonta ja esiopetusta saavalla lapsella on tarvittaessa myös oikeus maksuttomaan kuljetukseen. Varhaiskasvatus on ollut jo kaikkein matalatuloisimmille maksutonta progressiivisten maksujen ansioista. Näin ollen esiopetuksen laajennus kaksivuotiseksi olisikin siis samalla myös tulonsiirto ennen kaikkea hyvätuloisille. Tästäkin syystä on hyvä, että uudistuksen hyödyllisyydestä hankitaan parempi ymmärrys ennen päätöstä sen toteuttamisesta.

Kaksivuotisen esiopetuksen kokeilu on erittäin kannatettava ehdotus. On hyvin tärkeää, että uudistuksen vaikutuksia selvitetään tutkimuksellisin keinoin ja vieläpä perustuen harkittuun ja hyvin luotettavaan asetelmaan. Tämä on ehdottomasti askel oikeaan suuntaan ja antaa toivoa siitä, että päätöksenteko perustuisi jatkossa paremmin tutkittuun tietoon.

Kommentit keskeisiin ehdotuksiin

Kokeilun yksityiskohdilla on aivan huomattava merkitys sille, mitä kokeilusta voidaan oppia. Hallituksen esityksen luonnoksen sekä sen liitteenä oleva tutkimussuunnitelma ottavat nähdäkseni jo hyvin laajasti monet keskeisimmät kriittiset tekijät huomioon.

On ehdottoman tärkeää, että kokeilu toteutetaan (ositettuna) satunnaistettuna kokeena eikä hahmotelluilla vaihtoehtoisilla tutkimusasetelmilla. Vain näin voidaan kokeilun avulla saada luotettavaa tietoa, joka lisää ymmärrystämme kaksivuotisen esiopetuksen vaikutuksista. Lisäksi HE luonnoksen sisältämät ehdotukset kokeilurekisterin perustamisesta sekä varhaiskasvatuksen tietovarannon luovutustapojen moninaistamisesta ovat aivan keskeisiä tutkimustiedon karttumisen kannalta.

Kuten HE luonnoksen liitteen tutkimussuunnitelmassa on keskusteltu, on tärkeää, että kokeiluun osallistuvien kuntien, esiopetusta järjestävien yksiköiden sekä lasten joukko edustavat kattavasti erilaisia ryhmiä. Koeryhmän edustavuus erittäin keskeinen seikka, jotta kokeilu tuottaa tietoa siitä, miten esiopetuksen laajentaminen koskemaan ikäluokkia kokonaisuudessaan vaikuttaisi.

Suurimman haasteen edustavuuden toteutumiselle muodostaa käsittääkseni vanhempien mahdollisuus kieltäytyä kokeiluun osallistumisesta. Varhaiskasvatusmaksujen progressiivisuus voi hankaloittaa erityisesti matalatuloisten perheiden osallistumisen kannustimia. Tällöin huolena on, että kokeilu ei edelleenkään auta vastaamaan siihen, miten aiottu universaali toimenpide vaikuttaisi. Mikäli kokeilussa osa universaalin toimenpiteen kohdejoukosta jää saavuttamatta, tulee tämä ainakin ottaa huomioon tulosten tulkinnassa.

Pidän HE luonnosta kaiken kaikkiaan erittäin tärkeänä ja varsin harkittuna kokonaisuutena.

Lähteet

Cascio, E. U. (2015). The promises and pitfalls of universal early education. IZA World of Labor 2015:116.

Cornelissen, T., Dustmann, C., Raute, A. ja Schönberg, U. (2018). Who benefits from universal child care? Estimating marginal returns to early child care attendance. Journal of Political Economy, 126(6), 2356–2409.

Cunha, F., and Heckman, J. (2007). The technology of skill formation. American Economic Review, 97(2), 31–47.

Datta Gupta, N. (2018). Maternity leave versus early childcare – what are the long-term consequences for children? IZA World of Labor 2018:438.

Havnes, T. ja Mogstad, M. (2011). No child left behind: Subsidized child care and children’s long-run outcomes. American Economic Journal: Economic Policy, 3(2), 97–129.

Heckman, J., and Carneiro, P. (2003). Human capital policy. Technical report, National Bureau of Economic Research.

Ellingsæter, A. L. (2012). Cash for childcare. Experiences from Finland, Norway and Sweden.

Etla (2019). Muistiota tulevalle hallitukselle: Talouspolitiikan linjaus keväällä 2019.

Etla (2017). Muistiota hallitukselle: Talouspolitiikan linjaus keväällä 2017.

OECD (2015). Education at a Glance 2015.

Talouspolitiikan arviointineuvosto (2017). Economic Policy Council Report 2017.