Abstract: Municipal employees and private-sector employees in Finland belong to separate earnings-related pension systems. Both systems are financed by contributions from the payroll, and are mostly pay-as-you-go. Thus if a municipality decides to buy services from the private sector, instead of producing them by own employees, the pension contributions will go to the private-sector pension system rather than the municipal pension system. This weakens the financial base of the municipal system and strengthens that of the private-sector system. Outsourcing, however, is not the only factor affecting the relative size of the two systems. Increasing demand for health and long-term care services, caused by population ageing and mostly financed by municipalities, may increase the number of municipal employees substantially during the next 20 years even if outsourcing becomes more widespread. We don’t foresee any pension financing problems caused by shifts between municipal and private-sector pension systems in the future. Still the systems should jointly decide how the risk related to future contribution bases is best divided. We also conclude that the current financing rules of the municipal pension system do not significantly affect outsourcing decisions

Julkaisuvuosi: 2013
Sivuja: 34
Hinta:15 €
Kieli: suomi

ETLA Raportit – Reports No 4
ISSN  2323 – 2455

Julkaisuvuosi: 2013
Sivuja: 34
Hinta: 15 €
Kieli: englanti
ETLA Working Papers No 3
ISSN 2323-2439 (pdf-online)

Julkaisuvuosi: 2012
Sivuja: 3
Hinta: Ei saatavissa ETLAsta
Kieli: Suomi
Other articles 594

Arviomme perustuu julkaisussa Hakola ja Määttänen (2009) kuvattuun stokastiseen elinkaarimalliin. Mallissa edellä kuvattu toimenpidekokonaisuus nostaa 55–68 -vuotiaiden työllisyysastetta 43 prosentista 46 prosenttiin. Tehdyt työtunnit lisääntyvät hieman yli 4 prosenttia. Työvuosiksi käännettynä tämä tarkoittaa, että 55–68 -vuotiaat tekevät uudistuksen seurauksena keskimäärin noin neljä kuukautta enemmän kokopäivätyötä (osa-aikatyössä vietetty vuosi vastaa mallissa puolta kokopäivätyössä vietettyä vuotta). Toisin sanoen työurat pitenevät noin neljällä kuukaudella.

Työllisyysasteet 55–59 -vuotiaiden ja 60–68-vuotiaiden ikäryhmissä ovat mallissa ennen uudistusta 68 ja 29 prosenttia. Uudistuksen jälkeen vastaavat luvut ovat 71 ja 31 prosenttia. Sekä 55–59 -vuotiaiden että 60–68 -vuotiaiden työtunnit kasvavat noin 4 prosenttia. 55–59 -vuotiaiden ja 60–68-vuotiaiden työttömyysasteet ovat mallissa ennen uudistusta 12 ja 8 prosenttia. Uudistuksen jälkeen vastaavat luvut ovat 8 ja 9 prosenttia. Osa-aikaeläkkeiden käyttö loppuu uudistuksen seurauksena lähes kokonaan.

Toimenpidekokonaisuuden vaikutusta työuriin rajoittaa jo se, että vain suhteellisen pieni osa eläkeikää lähestyvistä ihmisistä on työttömyysputkessa tai osa-aikaeläkkeellä. Varhennetun vanhuuseläkkeen poistaminenkin vaikuttaa lähinnä vain työttömyysputken houkuttelevuuteen. Työttömyysputkesta on oikeus siirtyä vanhuuseläkkeelle 62 vuoden iässä ilman varhennusvähennystä. Lisäksi uudistuksen seurauksena osa osa-aikaeläkevuosista korvautuu työttömyysvuosilla.

Toimenpidekokonaisuus kasvattaa 55–68 -vuotiaiden palkkasummaa 3,5 prosenttia, eli jonkin verran vähemmän kuin mitä työtunnit lisääntyvät. Tämä tarkoittaa, että uudistus pidentää erityisesti keskimääräistä pienempituloisten työuria. Tämä vaikutus vähentää uudistuksen hyötyjä julkisen talouden kannalta.

Kestävyysvajeen laskemista varten mallin ennustamat työuravaikutukset on syötetty ETLAn limittäisten sukupolvien FOG-malliin. Toimenpidekokonaisuus pienentää kestävyysvajetta kasvattamalla työpanoksen kasvun kautta verotuloja ja pienentämällä eläke- ja työttömyysmenoja. Olettaen, että työpanoksen kasvu ohjautuu yksityiselle sektorille, pienenee koko julkisen talouden (johon sisältyy myös työeläkejärjestelmä) kestävyysvaje 0,5 prosenttiyksikköä suhteessa bruttokansantuotteeseen. Tästä vaikutuksesta noin puolet seuraa työurien pidentymisestä ja puolet työeläkemaksun nostamisesta.

Tekemässämme arviossa ei ole mukana muita työttömyysturvaan tehtäviä uudistuksia kuin työttömyysputken alarajan siirto. Se ei myöskään sisällä työelämätyöryhmän esittämien uudistusten vaikutuksia. Esimerkiksi työterveyshuollon kehittäminen ja työhyvinvoinnin edistäminen vaikuttavat työurien pituuteen, mutta nähdäksemme määrällisen arvion esittäminen näiden vaikutusten suuruudesta on mahdotonta.

Työuravaikutusten arvioimisesta

Edellä kuvatuissa laskelmissa käytetty elinkaarimalli sisältää yksityiskohtaisen kuvauksen eläkkeen määräytymistä koskevista säännöistä ja työttömyysturvasta. Työn tarjontakäyttäytymisen taustalla olevat parametrit on valittu siten, että nykyisten etuussääntöjen puitteissa ihmiset käyttäytyvät mallissa mahdollisimman samalla tavalla kuin todellisuudessakin. Mallin tuottamat työllisten, työttömien, vanhuuseläkeläisten ja osa-aikaeläkeläisten osuudet eri ikäryhmissä vastaavat suhteellisen hyvin vuoden 2006 tulonjakoaineistosta laskettuja osuuksia. Mallia ei ole sovitettu uudempaan aineistoon. Mallin uusin versio huomioi kuitenkin vuonna 2009 ns. sosiaalitupossa sovitut uudistukset.

Vastaavia malleja käytetään usein eläkeuudistusten valmisteluun, sillä niiden on osoitettu kuvaavan hyvin eläkejärjestelmän vaikutuksia työuriin. Hakola ja Määttänen (2007) käyttivät oleellisesti samaa mallia vuoden 2005 eläkeuudistuksen tarkasteluun. Koska mallissa on jakauma erilaisessa taloudellisessa asemassa olevia ihmisiä, sillä voidaan tutkia erilaisia jakaumavaikutuksia. Malli esimerkiksi tuotti ennusteen eläkeuudistuksen vaikutuksista eläkkeellesiirtymisikien jakaumaan (Hakola ja Määttänen 2007, kuvio 5). Vertailu toteutuneeseen kehitykseen (esimerkiksi työeläkkeelle siirtyneiden määrä iän mukaan 2003 ja 2011) osoittaa, että malli ennusti eläkeuudistuksen vaikutuksen eläkkeellesiirtymisikiin ainakin pääpiirteissään oikein.

Kolumnin kirjoittamiseen ovat osallistuneet Jukka Lassila, Niku Määttänen ja Tarmo Valkonen.

Viittaukset:

Hakola, Tuulia ja Niku Määttänen (2007), Vuoden 2005 eläkeuudistuksen vaikutus eläkkeelle siirtymiseen ja eläkkeisiin – arviointia stokastisella elinkaarimallilla, Eläketurvakeskuksen Tutkimuksia 2007:1.

Hakola, Tuulia ja Niku Määttänen (2009), Pension system, unemployment insurance and employment at older ages in Finland, Prime Minister’s Office publications, 2/2009.

Istuva hallitus lupaa ohjelmassaan ryhtyä kuluvalla vaalikaudella uusiin sopeutustoimiin eli menojen leikkauksiin ja verojen korotuksiin, jos valtiontalouden alijäämä näyttää asettuvan yli 1 prosenttiin BKT:sta eikä valtionvelan kansantuoteosuus käänny laskuun. Ensimmäinen kriteeri edellyttäisi noin 5 miljardin euron lisäsäästöjä.

Tällaiset lisäsäästöt ovat suhdannepoliittisesti kyseenalaisia tilanteessa, jossa kasvunäkymät ovat heikot. Ne eivät myöskään ole välttämättömiä. Suomen julkinen velka ei ole räjähtämässä juuri nyt ja valtio saa markkinoilta rahaa edulliseen hintaan. Suomella pitäisi siis olla mahdollisuus korjata kestävyysvajetta välittömien leikkausten tai veronkiristysten sijasta toimenpiteillä, jotka vahvistavat julkisen talouden rahoituspohjaa ja vähentävät menopaineita pitkällä aikajänteellä. Tällaisia politiikkatoimia kutsutaan usein ”rakenteellisiksi” uudistuksiksi, koska niiden vaikutus julkisen talouden tasapainoon perustuu pääasiassa siihen, että politiikkatoimet aiheuttavat muutoksia eri talousyksiköiden käyttäytymisessä: työvoiman tarjonta kasvaa, investoinnit lisääntyvät, tuotanto organisoidaan tehokkaammin, kansalaiset muuttavat elintapojaan terveellisemmiksi (jolloin he tarvitsevat vähemmän sairaanhoitopalveluita) ja niin edelleen.

Mutta mitä erilaisten rakenteellisten uudistusten vaikutuksista tiedetään? Voidaanko luottaa siihen, että tällaisilla toimilla todellakin pystytään pienentämään kestävyysvajetta. Jos voidaan, millaiset toimet ovat tehokkaimpia ja/tai tuottavat varmimmin tuloksia? Seuraavassa tarkastelemme lyhyesti eräiden keskeisten esillä olleiden rakenneuudistusten vaikutuksia.

Perusväitteemme on, että eräiden tärkeiden rakenneuudistusten vaikutuksista tiedetään jo niin paljon, että niiden hyödyllisyyteen kestävyysvajeen vähentämisessä voidaan varsin hyvin luottaa. Monien uudistusideoiden vaikutusarviot ovat puutteellisempia, mutta tämäkään ei ole syy toimettomuuteen. Jos uudistukset näyttävät hyödyllisiltä teoreettisin perustein, niitä kannattaa usein kokeilla. Hyvin suunnitellun seurantatutkimuksen perusteella voidaan sitten päättää, kannattaako politiikkaa jatkaa, laajentaa, modifioida vai onko se syytä lopettaa.

Eläkeuudistus lisää työvoiman tarjontaa varttuneessa päässä

Eläkkeelle siirtymistä voidaan pyrkiä myöhentämiään monilla toimenpiteillä. Vanhuuseläkkeen ikärajojen lisäksi voidaan muuttaa varhaiseläkkeitä ja niitä koskevia ikärajoja sekä eläkkeiden karttumasäännöksiä. Samanaikaisesti toteutettuina monet yksittäiset uudistukset vahvistavat toistensa vaikutuksia työuriin. Esimerkiksi vanhuuseläkeiän nostaminen vaikuttaa todennäköisesti erillisenä toimenpiteenä suhteellisen vähän työuriin, koska se lisää varhaiseläkkeiden käyttöä. Jos samalla rajoitetaan varhaiseläkkeelle siirtymistä, vanhuuseläkeiän nostaminen vaikuttaa enemmän työuriin (Hakola ja Määttänen, 2009).

Seuraavassa tarkastellaan toimenpidekokonaisuutta, johon sisältyy työttömyysputken poistaminen, osa-aikaeläkkeen heikentäminen, alimman vanhuuseläkeiän nostaminen nykyisestä 62 vuodesta 64 vuoteen ja kannustinkarttuman alarajan nostamisesta 63 vuodesta 65 vuoteen. Tavoitteena on arvioida, kuinka paljon kestävyysvajetta on mahdollista pienentää tällaisen työn tarjontaa lisäävän eläkeuudistuksen avulla.

Osa-aikaeläkettä ajatellaan leikattavan niin, että maksettu osa-aikaeläke vähennetään myöhemmästä vanhuuseläkkeestä. Osa-aikaeläkkeelle olisi siis mahdollista jäädä uudistuksen jälkeenkin, mutta mahdollisuutta hyödyntävät joutuisivat vastaavasti tinkimään tulevasta vanhuuseläkkeestään. Poikkeuksena olisivat kaikkein pienituloisimmat, jotka saisivat joka tapauksessa takuueläkkeen suuruisen vanhuuseläkkeen. Uudistuksen jälkeen niin kutsuttu täyden vanhuuseläkkeen ikäraja nousisi 65 vuoteen. Jos vanhuuseläkettä nostaisi jo 64-vuotiaana, siihen sovellettaisiin samaa varhennusvähennystä, jota nyt sovelletaan 62-vuotiaisiin.

Arvio uudistuksen työuravaikutuksista perustuu julkaisussa Hakola ja Määttänen (2009) kuvattuun stokastiseen elinkaarimalliin. Mallin tuottamat työllisten, työttömien, vanhuuseläkeläisten ja osa-aikaeläkeläisten osuudet eri ikäryhmissä vastaavat suhteellisen hyvin vuoden 2006 tulonjakoaineistosta laskettuja osuuksia. Mallin uusin versio huomioi myös vuonna 2009 ns. sosiaalitupossa sovitut uudistukset.

Vastaavia malleja käytetään usein eläkeuudistusten valmisteluun, sillä niiden on osoitettu kuvaavan hyvin eläkejärjestelmän vaikutuksia työuriin. Hakola ja Määttänen (2007) käyttivät oleellisesti samaa mallia vuoden 2005 eläkeuudistuksen tarkasteluun. Koska mallissa on jakauma erilaisessa taloudellisessa asemassa olevia ihmisiä, sillä voidaan tutkia erilaisia jakaumavaikutuksia. Malli esimerkiksi tuotti ennusteen eläkeuudistuksen vaikutuksista eläkkeellesiirtymisikien jakaumaan (Hakola ja Määttänen 2007, kuvio 5). Vertailu toteutuneeseen kehitykseen (esimerkiksi työeläkkeelle siirtyneiden määrä iän mukaan 2003 ja 2011) osoittaa, että malli ennusti eläkeuudistuksen vaikutuksen eläkkeellesiirtymisikiin ainakin pääpiirteissään oikein. Malli esimerkiksi ennusti oikein, että korkein eläkepiikki siirtyy ikävuoden 63 kohdalle ja että eläkkeelle siirtyminen lisääntyy myös ikävuosina 62 ja 64. Malli myös ennusti oikein sen, että eläkkeelle siirtyminen ikävuosina 66–68 lisääntyy vain hieman. Tutkimusta tehtäessä ei ollut käytössä mitään tietoja uudistuksen toteutuneista vaikutuksista eläkkeelle siirtymiseen.

Saman elinkaarimallin perusteella edellä kuvattu toimenpidekokonaisuus nostaisi 55–68 -vuotiaiden työllisyysastetta 43 prosentista 49 prosenttiin. Tehdyt työtunnit lisääntyisivät 14 prosentilla. Tämän voi kääntää myös työvuosiksi: Mallissa 55–68 -vuotiaat tekevät ennen uudistusta keskimäärin 6,1 kokopäiväistä työvuotta (osa-aikatyössä vietetty vuosi vastaa mallissa puolta kokopäivätyössä vietettyä vuotta). Uudistuksen toteuttamisen jälkeen he tekevät täyspäivätyötä keskimäärin 7,1 vuotta. Näin laskien työurat siis pitenisivät toimenpidekokonaisuuden vaikutuksesta keskimäärin yhdellä vuodella. Uudistus vähentäisi työn tarjontaa ennen 55. ikävuotta. Tämä vaikutus jäisi kuitenkin suhteellisen pieneksi.

Työllisyysasteet 55–59 -vuotiaiden ja 60–68-vuotiaiden ikäryhmissä ovat mallissa ennen uudistusta 68 ja 29 prosenttia. Uudistuksen jälkeen vastaavat luvut ovat 73 ja 44 prosenttia. 55–59 -vuotiaiden työtunnit kasvavat 7 prosenttia ja 60–68 -vuotiaiden työtunnit 21 prosenttia. 55–59 -vuotiaiden ja 60–68-vuotiaiden työttömyysasteet ovat mallissa ennen uudistusta 12 ja 8 prosenttia. Uudistuksen jälkeen vastaavat luvut ovat 7 ja 5 prosenttia. Osa-aikaeläkkeiden käyttö loppuu uudistuksen seurauksena mallissa lähes kokonaan.

Työkyvyttömyyseläkeläisten suhteellisen suuri määrä pienentää huomattavasti uudistuksen vaikutusta työn tarjontaan, sillä heidän osaltaan uudistus ei mallissa pidennä työuria lainkaan. Lisäksi uudistuksen seurauksena osa osa-aikaeläke- ja vanhuuseläkevuosista korvautuu työttömyysvuosilla. Uudistus pidentää mallissa erityisesti keskimääräistä pienempituloisten työuria. Sen seurauksena 55–68 -vuotiaiden palkkasumma kasvaa vain kymmenen prosenttia. Tämäkin vähentää uudistuksen hyötyjä julkisen talouden kannalta.

Kestävyysvajeen laskemista varten mallin ennustamat työuravaikutukset on syötetty ETLAn limittäisten sukupolvien FOG-malliin. Toimenpidekokonaisuus pienentää kestävyysvajetta kasvattamalla työpanoksen kasvun kautta verotuloja ja pienentämällä eläke- ja työttömyysmenoja. Olettaen, että työpanoksen kasvu ohjautuu yksityiselle sektorille, pienenee koko julkisen talouden (johon sisältyy myös työeläkejärjestelmä) kestävyysvaje 1,1 prosenttiyksikköä suhteessa bruttokansantuotteeseen. Työeläkejärjestelmän taloustilanne paranee koska ikääntyneiden kasvava työpanos kasvattaa maksupohjaa, ja kannustinkarttuman alkamisiän siirtyminen 65. ikävuoteen pienentää lisätyöskentelyn vaikutusta tuleviin eläkkeisiin. TyEL-maksun korotuspaine pienenee pysyvästi 2 prosenttiyksikköä.

Työttömyysturvaa kannustavammaksi, vuorotteluvapaata rajoitettava

Työttömyysturvajärjestelmää muuttamalla on mahdollista tehostaa työttömien kannustimia työllistyä ja näin lisätä tehtyjen työtuntien määrää kansantaloudessa. Monet tutkimukset antavat tukea tälle päätelmälle. Työttömyyden väheneminen parantaa merkittävästi julkisen talouden tasapainoa, koska se samanaikaisesti lisää verotuloja ja vähentää tulonsiirtomenoja.

Suuri osa työttömyysjaksoista osuu ihmisille, jotka eivät ole pitkäaikaistyöttömiä tai pysyvästi heikossa asemassa työmarkkinoilla. Heidän osaltaan työttömyysturva auttaa rahoittamaan paremman työpaikan etsintää. Sekä yritys että työnhakija ja tätä kautta koko talous hyötyvät siitä, että työntekijä löytää työpaikan, jossa hänen oma tuottavuutensa on parhaimmillaan. Työpaikan etsintä on eräänlainen investointi, jonka tukemiselle julkisin varoin on taloustieteelliset perusteet. Tästä syystä työttömyysturva voi olla kohtuullisen hyvä työttömyysjakson alussa. Toisaalta työttömyysturvan pitäisi asteittain alentua, jotta se ei tukisi pitkittyvää työttömyyttä. Sen pitäisi myös kannustaa alueelliseen ja ammatilliseen liikkuvuuteen. Mielenkiintoinen ehdotus on myös työttömyyskorvausten tason sitominen työmarkkinatilanteeseen siten, että noususuhdanteessa korvaukset pienenisivät ja taantumassa suurenisivat. Tämä vahvistaisi järjestelmän vakuutusluonnetta.

Uudistustarve on ajankohtainen erityisesti nyt kun yritysten ja toimialojen rakennemuutos samaan aikaan sekä tuhoaa vanhoja että luo uusia työpaikkoja. Talouden kannalta optimaalisen työttömyysturvan mitoitusta ja rakennetta on hyvin vaikea arvioida, mutta sen perusrakenne on edellä kuvatun tapainen.

Monissa tapauksissa työllistyneiden tuottavuus on osoittautunut verraten alhaiseksi. Silloin työtuntien lisäys ei johda odotettuun tuotannon kasvuun. Ääritapauksissa työn tuottavuus jää alhaisemmaksi kuin alan vähimmäispalkka sosiaaliturvamaksuineen, jolloin työlle on vaikea löytää kysyntää ilman huomattavaa julkista tukea. Matalan tuottavuuden työntekijöiden osalta kyse on myös tarjontaongelmasta. Tulonsiirtojen menettäminen ja progressiivinen verotus synnyttävät yhdessä kannustinloukun, johon joutuneelle lisäkorvaus työmarkkinoille osallistumisesta jää vähäiseksi. Näiden ihmisten työllistyminen olisi kuitenkin hyödyllistä sekä julkiselle taloudelle että työllistyvien omalle työuralle. Siksi kannustinloukkujen purkamista kannattaa jatkaa kaihtamatta kepin käyttöä porkkanan ohella.

Työvoiman tarjontaan voidaan toki vaikuttaa muutoinkin kuin työttömyysturvajärjestelmää rukkaamalla. Tutkimusten mukaan useat työuran pidentämiseen tarkoitetut tukimuodot, kuten vuorotteluvapaa ja osa-aikaeläke, vähentävät tehtyjä työtunteja. Ruotsissa on saatu hyviä kokemuksia sairauspoissaolojen vähentämisestä sairauspäivärahakäytäntöjä muuttamalla.

Syrjäytymisen ehkäisyä varhaiskasvatusta kehittämällä ja peruskoulua uudistamalla

Nuorten syrjäytyminen on vakava ongelma paitsi sosiaalisesti myös julkisen talouden kestävyyden kannalta. Eurofoundin laskelmien mukaan pelkästään kansantuotteen menetykset ja tarvittavat tulonsiirrot maksavat yhteiskunnalle vuosittain arviolta 14 000 euroa syrjäytynyttä nuorta kohti. Nobel-palkittu James Heckman on osoittanut, että varsinkin varhaiskasvatukseen kannattaa panostaa. Sekä Euroopan Komissio että OECD tähdentävät, että sekä varhaiskasvatuksen kehittämisen että perusasteen koulutuksen uudistamisen keskeiseksi tavoitteeksi on otettava lasten ja nuorten syrjäytymisen vähentäminen. Oikein toteutettuina nämä toimet tuottavat pitkällä aikavälillä hyviä tuloksia myös julkisen talouden tasapainon näkökulmasta.

Peruskoulujärjestelmää on Suomessa uudistettu varsin vähän. Tämä saattaa osaksi johtua siitä, että Suomi on tähän asti menestynyt hienosti koulutaitoja mittaavassa OECD:n kansainvälisessä PISA-tutkimuksessa. Peruskoulun kehittämistarpeesta kertovat kuitenkin tilastot, jotka osoittavat, että merkittävä osa peruskoulun suorittaneista jää ilman keskiasteen jatko-opintopaikkaa tai ei edes hae sellaista. Vuonna 2010 peruskoulun 9. luokan päättäneistä 8,9 prosenttia ei jatkanut tutkintotavoitteista opiskelua, verrattuna 7,4 prosenttiin vuonna 2005. Peruskoulun varaan jäävät nuoret ovat erityisen suuressa syrjäytymisvaarassa. Esimerkkejä tarvittavista toimista ovat tehokkaampi opintojen ohjaus viimeisellä luokalla ja Tanskan mallin mukaisen varoitus/seurantajärjestelmän käyttöönotto.

Sekä julkisen talouden kestävyyden että kansantalouden kasvun kannalta on myös tärkeää, että nuoret siirtyvät tehokkaasti koulutusjärjestelmän sisällä jatko-opintoihin ja valmistuttuaan pysyvästi työelämään. Tilanteet vaihtelevat tapauskohtaisesti, joten kaavamaisin ratkaisuin voidaan tuskin edistää näitä siirtymiä. Kuhunkin tilanteeseen parhaiten sopivat ratkaisut löytyvät paremmin, kun oppilaitoksille ja oppilaille luodaan oikeanlaiset kannustimet. Tällä suunnalla on Suomessa tehty monenlaisia kiinnostavia uudistuksia ja monia on edelleen vireillä. Esimerkiksi ammatillisessa peruskoulutuksessa on otettu käyttöön tulosrahoitusjärjestelmä. Se palkitsee koulutuksen järjestäjiä, kun näiden opiskelijat ovat valmistuneet ja työllistyneet (tai jatkaneet opintojaan) muita paremmin. Samantyyppistä järjestelmää on suunniteltu myös ammatilliseen täydennyskoulutukseen ja ammattikorkeakouluihin. Nykytilanteessa viisas strategia on varmistaa uudistusten tehokas toimeenpano ryntäämättä kokonaan uusien avausten perään. Päätettyjen toimien vaikutusta pitää seurata ja selvittää, ja tulosten pohjalta järjestelmiä pitää tarpeen vaatiessa korjata tai täydentää.

Julkinen palvelutuotanto tehokkaammaksi kilpailulla ja kannusteilla

Tuottavuutta on mahdollista parantaa kolmella tavalla: lisäämällä tuotokseen määrää, parantamalla tuotoksen laatua tai vähentämällä panosten määrää. Julkisen talouden tasapainon kannalta ei ole yhdentekevää, millä tavalla julkisen sektorin tuottavuus paranee. Julkinen talous vahvistuu, jos määrältään ja laadultaan sama tuotos pystytään tuottamaan vähemmin panoksin (olettaen että panosten hinta ei nouse samassa suhteessa kuin tuottavuus paranee).

Tilanne on epäselvempi, jos tuottavuus paranee tuotoksen lisäyksen kautta. Tuotoksen määrän lisääntyminen ja varsinkin sen laadun parantuminen voi lisätä julkisen sektorin toiminnan vaikuttavuutta tavalla, joka tuottaa kokonaissäästöjä. Esimerkiksi laadukkaampi perusasteen koulutus voi vähentää syrjäytymistä, mikä vähentää julkisen talouden menoja ja lisää verotuloja pitkällä aikavälillä. Tai terveyden tehokkaampi edistäminen voi vähentää sairaanhoitokuluja tuonnempana. Ilman tämänkaltaista linkkiä tuottavuuden paranemisen tuottama tuotoksen lisäys ei kohenna julkisen talouden tasapainoa, vaikka se lisääkin yleistä hyvinvointia.

Julkisen talouden kestävyyslaskelmien lähtökohtana on väestökehitykseen sidoksissa oleva palvelutarve ja palvelutuotannon hinta, joka määräytyy pääosin työvoimakustannusten mukaan. Tuottavuuden paranemisen arvioidaan vähentävän tarvittavia panoksia ja sitä kautta kustannuksia. Samalla vapautuu työvoimaa muuhun tuotantoon. Tähän mekanismiin perustuu ETLAn arvio siitä, miten julkisten palvelujen tuottavuuden kasvu vaikuttaa kestävyysvajeeseen. FOG-mallilla tehdyn laskelman mukaan 0,25 % vuosittainen tuottavuuden kasvu vähentää panoskustannuksia niin, että julkisen talouden kestävyysvaje pienenee noin prosenttiyksiköllä (Lassila ja Valkonen, 2011). Vaikutus on siis varsin merkittävä.

Ongelmaksi jää löytää keinot ja kannusteet, joilla paljolti henkilökohtaisiin palveluihin perustuvan tuotannon tuottavuutta saadaan jatkuvasti parannetuksi. Potentiaalia on ilmeisesti paljon. Toisaalta ehkä ensimmäisenä mieleen tuleva ajatus tuotannon yksikkökoon kasvattamisesta ei näyttäisi sellaisenaan auttavan paljon (Loikkanen ja Susiluoto, 2005). Yksi keino on asettaa kunnan palvelutuotanto soveltuvin osin alttiiksi kilpailulle yksityisen tuotannon kanssa. Esimerkkinä on palvelusetelien käytön laajentaminen.

Innovaatiopanostuksia ja työvoiman liikkuvuutta lisäävät toimet ovat hyvää kasvupolitiikkaa

Talouskasvun yksinkertaisen yhtälön mukaan se on työpanoksen määrän muutoksen ja työn tuottavuuden muutoksen summa. Aina viime vuosiin saakka, eli niin kauan kuin työikäinen väestö ja työvoiman määrä ovat kasvaneet, työpanoksen määrä (tehdyt työtunnit) on vaikuttanut positiivisesti talouden kasvuun – vielä 2000 -luvullakin keskimäärin 0,2 prosenttiyksikköä vuodessa.

Tilanne on kuitenkin muuttumassa dramaattisesti. Työikäinen väestö pienentyy noin 150 000 henkilöllä 2010-luvun aikana ja työpanoksen muutos alkaa vähentää talouskasvua. Jos osallistumisasteet ja vuotuinen työaika säilyvät ennallaan, työpanoksen vähentyminen hidastaa kasvua lähes 0.5 prosenttiyksikköä vuodessa. Talouskasvu on kokonaan tuottavuuskasvun varassa.

Kuitenkin lähtökohdat myös tuottavuuskasvun jatkumiselle ovat heikot. ICT-sektorin ja metsäteollisuuden kaltaisten korkean tuottavuuden alojen osuus taloudessa on pienentynyt ja pienentyy edelleen. 1990-luvun lopulla ja 2000-luvun alkupuolella tuottavuuskasvua keskeisesti tukeneen ICT-sektorin osuus bkt:sta on pudonnut jo lähes puoleen 2000-luvun alkuun verrattuna. Vastaavasti perinteisesti heikomman tuottavuuden alat (palvelualat, ml. julkiset palvelut) ovat lisänneet ja lisäävät osuuttaan. Toimialojen ja sektoreiden välinen rakennemuutos näyttää väistämättä vaikuttavan lähivuosina negatiivisesti tuottavuuskasvuun.

Tuottavuuskasvun taustalla on viime kädessä aina teknologinen muutos. Teknologinen kehitys muuntuu tuottavuuskasvuksi paitsi uusina tuotteina ja tehokkaampina prosesseina yritysten sisällä, myös siten, että talouden rakenteet muuttuvat. Rakennemuutosta on periaatteessa kolmenlaista: sektoreiden välistä muutosta, yritysten ja niiden toimipaikkojen välistä sekä yritysten ja muiden organisaatioiden sisäistä tehtävärakenteiden muutosta. Tehtävärakenteiden muutos tarkoittaa sitä, että ihmiset siirtyvät korkeamman vaatimustason ja samalla korkeamman tuottavuus- ja palkkatason tehtäviin. Tämän kaltainen muutos on vaikuttanut tutkimusten mukaan merkittävästi Suomen teollisuuden tuottavuuskasvuun 2000-luvulla (Maliranta, 2010).

On todennäköistä, että tehtävärakenteiden muutokset lisäävät tuottavuuskasvua edelleen myös lähivuosina. Siitä tulee todennäköisesti yksi tärkeimmistä tuottavuuskasvun lähteistä. Sen edellytyksenä kuitenkin on, että yritysrakenteiden muutos ja kansainvälistyminen jatkuvat ja että työntekijöiden liikkuvuus työmarkkinoilla – siirtyminen työtehtävästä toiseen – ei ainakaan pienene.

Koska teknologian kehitys on viime kädessä talous- ja tuottavuuskasvun tärkein tekijä, innovaatiotoiminnan edellytyksiä tulisi ylläpitää ja parantaa. Tutkimukset osoittavat, että t&k -panosten muutokset vaikuttavat tuottavuuden muutoksiin melko pitkällä, 3 – 5 vuoden, viipeellä (Ali-Yrkkö ja Maliranta, 2006). Yrityssektorin t&k-panokset ovat nyt pienentymässä merkittävästi ICT-sektorin tutkimustoiminnan vähentymisen vuoksi. Suuri määrä t&k -resursseja on jäämässä vajaakäyttöön – tuottavuusvaikutukset näkyisivät usean vuoden kuluttua. Viisasta politiikkaa – sekä suhdanne- että rakennepolitiikkaa – olisi varmistaa näiden resurssien mahdollisimman korkea käyttöaste talouden muilla sektoreilla.

T&k –investointien kasvun tuottavuusvaikutuksista on enemmän näyttöä kuin perinteisten kiinteiden investointien tuottavuusvaikutuksista. Siksi niille tulisi antaa merkittävä sija politiikka-agendalla.

Yksityisen sektorin tuottavuuskasvun nopeutuminen ei välttämättä helpota suoraviivaisesti kestävyysvajetta. Veropohjan kasvu sellaisenaan vahvistaa ilman muuta julkista taloutta. Toisaalta tuottavuuden nousua seuraavat palkankorotukset siirtyvät lähes väistämättä myös julkiselle sektorille. Samoin sosiaalietuuksien kytkentä ansiotasoon vähentää yksityisen sektorin tuottavuuden positiivista vaikutusta julkisen talouden tasapainoon. Onkin erittäin epätodennäköistä, että kestävyysvaje voidaan kuroa umpeen pelkästään yksityisen sektorin tuottavuuden kasvua nopeuttamalla. Tuottavuus- ja talouskasvua on kuitenkin syytä tavoitella. Se kasvattaa hyvinvointia ja auttaa osaltaan myös julkisen talouden tasapainottamista.

Kolumnin tekemiseen ovat osallistuneet Rita Asplund, Jukka Lassila, Mika Maliranta, Niku Määttänen, Timo Nikinmaa, Tarmo Valkonen, Vesa Vihriälä ja Pekka Ylä-Anttila.

Viittaukset:

Ali-Yrkkö Jyrki ja Mika Maliranta (2006), Impact of R&D on productivity – Firm-level evidence from Finland. ETLA Discussion Papers no. 1031.

Hakola, Tuulia ja Niku Määttänen (2007), Vuoden 2005 eläkeuudistuksen vaikutus eläkkeelle siirtymiseen ja eläkkeisiin – arviointia stokastisella elinkaarimallilla, Eläketurvakeskuksen Tutkimuksia 2007:1.

Hakola, Tuulia ja Niku Määttänen (2009), Pension system, unemployment insurance and employment at older ages in Finland, Prime Minister’s Office publications, 2/2009.

Lassila Jukka ja Tarmo Valkonen (2011), Julkisen talouden rahoituksellinen kestävyys Suomessa, ETLA Keskusteluaiheita nro 1237.

Loikkanen Heikki A., Ilkka Susiluoto (2005), Paljonko verorahoilla saa? Kuntien peruspalvelutarjonnan kustannustehokkuuden erot ja niitä selittävät tekijät vuosina 1994–2002. Kunnallisalan kehittämissäätiön tutkimusjulkaisut, nro 50.

Maliranta, Mika (2010), Tehtävärakenteiden muutos palkkojen ja tuottavuuden kasvun lähteenä. Teoksessa Asplund ja Kauhanen (toim.), Suomalainen palkkarakenne: muutokset, syyt, seuraukset. Taloustieto. ETLA B 245.

OECD (2011), Equity and Quality in Education – Supporting Disadvantaged Students and Schools

Julkaisuvuosi: 2012
Sivuja: 4
Kieli: Suomi
Other articles 580

Suomella on toki nopeasta ikääntymisestä johtuva kestävyysongelmansa, johon nykyinen hallitus ei ohjelmassaan esitä kunnollisia ratkaisuja. Suomen julkinen talous on kuitenkin edelleen Saksaankin verrattuna hyvässä kunnossa. Siksi on vaikea uskoa, että kyse olisi sijoittajien epäluulosta Suomen velanhoitokykyä tai -halua kohtaan.

Sijoittajien luottamusta valtion velanhoitokykyyn voidaan arvioida niin sanottujen luottoriskinvaihtosopimusten (credit default swaps, CDS) hintojen avulla. Ne ovat eräänlaisia vakuutuksia, joiden avulla sijoittaja voi suojautua valtion velkojen laiminlyöntiä vastaan. CDS -sopimusten hinnan nousu kertoo suuremmasta epäluottamuksesta valtion lainanhoitokykyä tai -halua kohtaan.

Kuviossa 2 esitetään Ranskan, Saksan ja Suomen 5-vuoden valtionlainoihin liittyvien CDS -sopimusten hintojen kehittyminen tämän vuoden alusta alkaen. Näiden hintojen perusteella sijoittajat pitävät Suomeen valtionlainoihin liittyvää uudelleenjärjestelyriskiä pienempänä kuin Saksan lainoihin liittyvää riskiä. Suomen lainaan liittyvältä riskiltä suojautuminen on viime kuukausina kallistunut, mutta Saksan lainaan liittyvältä riskiltä suojautuminen on kallistunut vielä enemmän. Suojautuminen Ranskan velan laiminlyöntiriskiltä on tullut kalliimmaksi Saksankin velkaan verrattuna.

Euroalueen valtionlainojen korkoeroja selitetään velan laiminlyöntiin liittyvän riskin lisäksi myös likviditeetillä. Saksan valtionlainoja on markkinoilla paljon enemmän ja useamman sijoittajan hallussa kuin Suomen valtionlainoja. Siksi ne ovat likvidimpi sijoituskohde kuin Suomen valtionlainat. Sijoittaja voi luottaa, että hän pystyy halutessaan nopeasti myymään Saksan valtionlainoja suuren määrän, ilman että velkakirjojen hinta sen seurauksena laskee. Tällä voi olla merkitystä erityisesti tilanteessa, jossa rahoitusmarkkinat toimivat hyvin huonosti.

Suomen ja Saksan korkoeron kasvaminen ei siis todennäköisesti kerro siitä, että luottamus Suomen velanhoitokykyä kohtaan olisi nopeasti heikentynyt. Pikemminkin kyse on siitä, että rahoitusmarkkinoiden yleisen epävarmuuden lisääntyessä sijoittajat arvostat likviditeettiä entistä enemmän, mikä nostaa Suomen velalle vaadittavaa korkoa Saksaan velkaan verrattuna.

Kuviosta 2 nähdään, että samanlainen Suomen ja Saksan valtionlainojen korkoeron kasvu, joka on tapahtunut viime viikkojen kuluessa, tapahtui myös finanssikriisin kärjistyessä vuoden 2008 loppupuolella. Saksan ja Suomen valtionlainojen korkoero kertoo ennen kaikkea kasvavasta huolesta, että menneillään oleva eurokriisi aiheuttaa vielä täysimittaisen pankkikriisin.

Kuvio 1

Julkaisuvuosi: 2011
Sivuja: 23
Hinta: Ei saatavissa ETLAsta
Kieli: Suomi
Other articles 578

Julkaisuvuosi: 2011
Hinta: Not available from ETLA
Kieli: Englanti
Other articles 573

Julkaisuvuosi: 2011
Hinta: Not available from ETLA
Kieli: Englanti
Other articles 567